Финансовые основы местного самоуправления по законопроекту комиссии Козака

Файл : ref-14746.doc (размер : 46,080 байт)

Финансовые основы местного самоуправления согласно законопроекту комиссии Козака

Проект нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" много ругали, причем не всегда по делу. Однако важнейший вопрос о финансовых основах местного самоуправления в дискуссии почти не затрагивался, поэтому имеет смысл уделить ему специальное внимание.

Можно выделить 4 главных принципа, на которых базируется финансовое состояние местного самоуправления, исходя из проекта нового закона и уже действующего финансового законодательства (Бюджетного кодекса, Налогового кодекса и др.)

Первый принцип: сохранение за каждым уровнем налоговой системы своего перечня налогов. Например, к федеральным налогам отнесены НДС (налог на добавленную стоимость), акцизы, единый социальный налог, налог на прибыль и др., к региональным – транспортный налог, налог на игорный бизнес и др., к местным – налог на наследование и дарение, налог на рекламу и др. Предполагается, что каждый уровень публичной власти финансирует отнесенные к его ведению расходы за счет "своих" налогов. Но, учитывая, что в нашей стране доходная база разных территорий различается в десятки и сотни раз, эта система в чистом виде не смогла бы существовать: какие-то муниципальные образования оказались бы совершенно без средств, а другие получали бы неоправданно большие доходы за счет промышленных объектов, построенных еще при Советском Союзе на средства всей страны. Поэтому выстраивается система дотаций и субвенций.

Второй принцип: все самые "доходные" налоги становятся федеральными, что-то перепадает региональным властям, и уж совсем символические налоговые источники отдаются местному самоуправлению. А потом собранные на территориях средства возвращаются туда уже в виде дотаций и субвенций. Таким образом, ситуация, когда из 89 субъектов федерации 80 являются дотационными, а из более чем 12 тысяч муниципальных образований только 400 являются донорами, абсолютно искусственна. Чтобы уж совсем откровенно не "гонять деньги туда-сюда", вводятся прямые отчисления от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты. Но когда говорят, что, допустим, половина НДС идет в федеральный бюджет, а половина – в региональные, не надо забывать, что НДС остается федеральным налогом (!), доходами от которого федеральный центр делится с другими уровнями бюджетной системы.

Недостатки закрепления за каждым уровнем бюджетной системы своего перечня налогов состоят в следующем. Во-первых, формируется экономически неоправданно большой перечень налогов, взимаемых в стране. У каждого уровня бюджетной системы должны быть хотя бы символические, но "свои" налоги. Да и 4–5 экономически оправданных налогов, с учетом необходимости выстраивания системы дотаций и субвенций, на три делятся с трудом. Во-вторых, инвесторам сложно определить сравнительные преимущества налогового режима в различных субъектах федерации и муниципальных образованиях. Региональные власти взимают одни налоги, а местные власти совершенно другие, и нужно еще разбираться, что лучше: высокие региональные налоги, но низкие местные или низкие региональные, но высокие местные. В связи с этим снижается конкуренция между различными субъектами федерации и муниципальными образованиями за привлечение инвестиций и пропадают стимулы к расширению доходной базы за счет снижения налоговых ставок. В-третьих, происходит разделение муниципальных образований на бедные и богатые и закрепление неравенства их стартовых возможностей. Например, чтобы повысить налоговую базу (привлечь инвестиции, создать новые рабочие места), можно снизить налоговые ставки, но чем беднее муниципальное образование, тем тяжелее их снижать. В результате богатые муниципальные образования становятся еще богаче, а бедные – еще беднее. И наконец, из-за отсутствия внутренней территориальной конкуренции за инвестиции существует опасность более быстрого роста налогового бремени по всей стране и снижения инвестиционной привлекательности российской экономики в целом.

Отличие положений проекта нового закона, подготовленного комиссией Козака, от действующего законодательства в том, что механизм распределения дотаций и субвенций между муниципальными образованиями предлагается сделать несколько более прозрачным, чем это имеет место сейчас. Непосредственным следствием такого нововведения будет повышение независимости местного самоуправления от региональных властей. При этом, однако, упускаются из виду принципиальные недостатки существующей системы дотаций и субвенций, а именно: 1) закрепляется дотационный статус подавляющего большинства муниципальных образований; 2) формируется связанная с этим перераспределительная психология местных властей; 3) снижаются стимулы к повышению эффективности расходов местного бюджета (Зачем повышать эффективность расходов, что не всегда однозначно воспринимается населением, когда проще добиться увеличения субвенций, что в любом случае будет положительно воспринято избирателями?); 4) в связи с названными факторами возникает опасность торможения рыночных институциональных изменений на муниципальном уровне. По этому поводу хотелось бы заметить: федеральный центр долго боролся, да и сейчас борется, с произволом региональных властей, а теперь сам создает почву для появления вместо 89 региональных князей нескольких тысяч муниципальных баронов с совершенно нерыночной перераспределительной психологией.