Эффективность управления общественными финансами в РФ

Эффективность управления общественными финансами в РФ

Повышение эффективности бюджетных инвестиций в России

5.3. Повышение эффективности бюджетных инвестиций
Действующий в настоящее время порядок осуществления бюджетных инвестиций не учитывает изменения, внесенные в законодательство Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений, приводит к возникновению противоречий с гражданским законодательством Российской Федерации.
Сложившиеся порядки предусматривают осуществление бюджетными и автономными учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями расходов на строительство (приобретение), реконструкцию и техническое перевооружение объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в порядке, установленном для получателей бюджетных средств, а также заключение (исполнение) государственных контрактов от имени соответствующего публично-правового образования.
В соответствии со статьей 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. При этом положениями статей 84-86 Бюджетного кодекса установлено, что от имени публично-правового образования могут принимать обязательства (заключать государственные и муниципальные контракты) только органы власти и казенные учреждения.
Учитывая особенности правового положения государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий, установленные законодательством Российской Федерации, необходимо пересмотреть действующий порядок осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности.
Финансовое обеспечение осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства и приобретения объектов недвижимости государственной (муниципальной) собственности, закрепленные (подлежащие закреплению) на праве оперативного управления или хозяйственного ведения соответственно за бюджетными и автономными учреждениями, казенными или унитарными предприятиями может осуществляться либо путем предоставления субсидии указанным организациям, либо путем инвестиций из соответствующего бюджета:
путем передачи органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления на безвозмездной основе на основании соглашений (договоров) своих полномочий государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в лице указанных органов государственных (муниципальных) контрактов бюджетным и автономным учреждениям или государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, в отношении которых указанные органы осуществляют соответственно функции и полномочия учредителей или права собственника имущества соответствующего публично-правового образования (далее – органы власти);
путем осуществления бюджетных инвестиций самим органом власти как получателем бюджетных средств с последующей передачей результата капитальных вложений бюджетным и автономным учреждениям или унитарным предприятиям.
Значительное влияние на эффективность расходов бюджета на осуществление инвестиций в объекты государственной собственности оказывают процедуры планирования, размещения, исполнения «инвестиционных» контрактов.
Существующий порядок планирования и осуществления бюджетных инвестиций не предполагает оценки всех необходимых финансовых потоков для хозяйственной деятельности учреждения, в том числе эксплуатационных расходов и выручки, связанной с использованием объекта. Также не подвергается специальному исследованию вопрос соразмерности технических характеристик создаваемого объекта потребностям на рынке и, таким образом, его влияние на конкурентные условия.
Как следствие, при осуществлении бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений непосредственно органами власти и казенными учреждениями высоки риски создания неконкурентоспособных предприятий, финансово зависимых от бюджетных вложений и искажающих рыночные условия.
Бюджетные инвестиции не должны создавать конкуренцию реализации коммерческих инвестиционных проектов. В этих условиях существенную роль в реализации инвестиционных проектов приобретает использование механизмов государственно-частного партнерства, позволяющих обеспечить частичное либо полное замещение бюджетных инвестиций частными или заемными средствами.
Расходы по таким проектам осуществляются в рамках широкого спектра соглашений имущественного и финансового характера, таких как:
концессии;
инвестиционные соглашения о согласованном по срокам и техническим параметрам создании объектов капитального строительства за счет государственных и частных инвестиций;
долгосрочные соглашения о приобретении товаров или услуг для государственных нужд, а также частичной компенсации затрат инвестора путем предоставления субсидий;
государственные гарантии Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
реализация инвестиционных проектов через компании с государственным участием;
софинансирование затрат коммерческих компаний на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок и коммерциализации их результатов;
Государственная поддержка инвестиционных проектов, реализуемых частными инвесторами, также осуществляется за счет долгосрочного тарифного регулирования, не увеличения совокупной налоговой нагрузки для приоритетных инвестиционных проектов в течение срока их окупаемости, субсидий, предоставления в пользование либо аренду земельных участков и объектов недвижимости на льготных условиях и другие.
Налоговые и таможенные льготы, предоставляемые для реализации инвестиционных проектов, также следует рассматривать в качестве расходов инвестиционного характера, так как они носят долгосрочный характер и формируют выпадающие доходы бюджетной системы.
Основными характеристиками бюджетных инвестиций при реализации государственно-частного партнерства являются юридическое закрепление партнерства, осуществление взаимодействия на средне- или долгосрочной основе, наличие строго определенной цели взаимодействия, позволяющей в дальнейшем оценивать реализуемый проект.
К преимуществам указанной формы реализации бюджетных инвестиций можно отнести:
возможность осуществления проекта при отсутствии бюджетных ресурсов в краткосрочной перспективе за счет частных инвестиций;
быстрое внедрение инфраструктуры, обусловленной взаимосвязью ответственности за проектирование, строительство и получение прибыли от использования инфраструктуры населением, что мотивирует частного инвестора выполнять проекты в сжатые сроки;
заинтересованность частного инвестора, осуществившего капитальные вложения, в эффективном управлении объектом и снижении затрат по проекту;
оптимальное распределение рисков, поскольку при управлении целью частного инвестора является оптимизация затрат и соответственно оптимальное соотношение рисков;
улучшенное качество обслуживания, поскольку, как правило, качество предоставленной услуги в рамках государственно-частного партнерства выше, чем при использовании механизма госзаказа;
создание дополнительных доходов бюджета (при реализации схем государственно-частного партнерства, которые предполагают выплату части средств, полученных частным партнером, в пользу государства, а также моделей государственно-частного партнерства, основанных на договоре аренды объектов инфраструктуры);
мультипликативный эффект, влекущий экономический рост, поскольку при реализации проекта государственно-частного партнерства задействовано несколько отраслей.
В то же время реализация инвестиционных проектов в рамках государственно-частного партнерства сопряжена с рядом сложностей.
Прежде всего, в настоящее время понятие и сфера применения государственно-частного партнерства не определены в законодательстве Российской Федерации. Как следствие, для значительной части бюджетных расходов, фактически направляемых на реализацию проектов государственно-частного партнерства, соответствующий инструментарий не применяется.
В частности, реализация федеральных целевых программ предполагает привлечение внебюджетного финансирования, попадая, таким образом, в сферу применения инструментов государственно-частного партнерства. Возможность привлечения частных инвестиций, в свою очередь, определяется возвратностью инвестиций, характерной для коммерческого финансирования, а также рисками инвестиционного проекта и возможностями защиты от них.
Вместе с тем, процедура принятия решений об осуществлении бюджетных расходов инвестиционного характера в рамках федеральных целевых программ в настоящее время не во всех случаях предполагает проведение оценки возможности финансирования инвестиционного проекта на коммерческих принципах, а также готовности частных инвесторов софинансировать инвестиционные расходы, либо выкупить долю в проекте после его выхода на проектную мощность. Риски инвестиционных проектов и возможности их минимизации как за счет совершенствования регулирования в сфере реализации проекта, так и за счет профессионального управления рисками, не оцениваются.
Как следствие, в некоторых случаях при осуществлении бюджетных расходов инвестиционного характера в рамках федеральных целевых программ инвестиционные риски, включая риски неэффективности бюджетных расходов, а также отсутствия заинтересованности у частных инвесторов в их софинансировании и коммерческом использовании полученных объектов собственности, ложатся на бюджетную систему Российской Федерации.
В рамках инструментов государственно-частного партнерства должно быть обеспечено частичное замещение бюджетных инвестиций частными, с высвобождением бюджетных средств для реализации новых социально-экономических задач.
Важную роль в выполнении этой задачи играют созданные за счет бюджетных средств Российской Федерации институты развития и государственные компании. Средства федерального бюджета, направленные для их формирования и финансирования, должны обеспечить максимальный объем внебюджетного софинансирования, а сами институты развития должны поэтапно перейти на режим самофинансирования за счет внебюджетных источников и эффективной хозяйственной деятельности.
При решении данной задачи необходимо обеспечить ежегодный мониторинг использования бюджетных средств, направленных в институты развития и компании с государственным участием с целью оценки их результативности, финансовой самостоятельности и привлеченного внебюджетного софинансирования. Неэффективные институты и компании, не в полной мере обеспечивающие решение поставленных перед ними задач, должны быть реформированы с учетом лучшего российского и международного опыта.
Следует существенно расширить использование финансовых инструментов, обеспечивающих возвратность средств при осуществлении инвестиционных расходов. Финансовые возможности таких инструментов будут определяться не столько возможностями бюджетов, сколько финансовым потоком от дивидендов и процентных платежей, а также поступлениями от продажи активов, т.е. зависеть от качества поддерживаемых инвестиционных проектов.
Кроме этого, формирование в реальном секторе низкорисковых финансовых инструментов, обеспечивающих возвратность инвестированных средств, необходимо для развития накопительной части пенсионной системы Российской Федерации, а также инвестирования средств других внебюджетных фондов, таких как Фонд национального благосостояния и Резервный фонд Российской Федерации.
Разделение функций владения и управления государственными активами также позволяет обеспечить запуск внебюджетных инструментов возвратного финансирования инвестиционных проектов. Использование фондовых механизмов, а также механизмов доверительного управления позволит повысить качество принятия инвестиционных решений и привлечь профессиональные управляющие компании с многолетним успешным опытом коммерческих инвестиций.
Источником финансирования таких инструментов должны стать средства от сделок по продаже частным инвесторам долей в предприятиях, созданных в результате бюджетных инвестиций, а также на начальном этапе их формирования средства в пределах государственных программ Российской Федерации, высвобождаемые в результате завершения ранее принятых обязательств по направлениям осуществления расходов, признанных неэффективными для достижения целей государственных программ Российской Федерации.
Таким образом, для запуска указанных инструментов необходимо обеспечить ежегодную оценку эффективности мероприятий государственных программ Российской Федерации и конкурентные принципы направления бюджетных средств, высвобождаемых в результате прекращения действия срочных обязательств и отказа от продления неэффективных мероприятий инвестиционного характера.
Необходимо отметить, что способ формирования внебюджетных инструментов возвратного финансирования инвестиционных проектов обеспечивает сокращение рисков, связанных с осуществлением бюджетных инвестиций. В частности, бюджетные ассигнования в такие инструменты могут направляться в виде разовых вложений в случае благоприятной макроэкономической конъюнктуры. Риски эффективности их инвестирования прямо увязаны с финансовым результатом деятельности фонда, и, как следствие, – с репутацией и вознаграждением управляющей компании.
 В рамках реализации Программы необходимо обеспечить повышение эффективности бюджетных расходов инвестиционного характера, сопряженное с масштабным привлечением частных инвестиций в отечественную экономику, посредством решения следующих задач:
сокращение рисков, с которыми сопряжен процесс осуществления инвестиций в проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства;
передача большей части рисков по инвестиционным проектам от государства к частным инвесторам с расширением доступа капитала на традиционно государственный рынок инвестиций в социальную сферу и инфраструктуру;
повышение эффективности бюджетных инвестиций;
создание новых инструментов бюджетной политики в сфере государственных инвестиций, обеспечивающих «комфортные» условия для частного капитала;
повышение эффективности управления созданными в результате инвестиционной деятельности активами, в том числе компаниями с государственным участием и институтами развития, включая привлечение частного капитала к их дальнейшему развитию и модернизации;
совершенствование механизмов предоставления государственных гарантий Российской Федерации (см. раздел 4.4).
Для решения указанных задач в рамках Программы должны быть осуществлены следующие меры.
1. Мероприятия, направленные на сокращение рисков инвестирования в проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства:
обеспечение обязательного публичного финансового, технологического, ценового и правового аудита (в формате due diligence) всех инвестиционных проектов с государственным участием во всех формах (в том числе в форме «налоговых расходов») суммарным объемом инвестиций выше 1,5 млрд. рублей;
формирование, мониторинг и учет при принятии решений о государственной поддержке инвестиционного проекта репутации и опыта реализации аналогичных проектов собственников и топ-менеджмента компании, реализующей проект;
проведение систематического сравнительного анализа результатов, достигаемых при реализации лучших инвестиционных проектов с государственным участием, с последующим их учетом при принятии решений по новым аналогичным расходным обязательствам инвестиционного характера;
повышение инвестиционной привлекательности инвестиционных проектов за счет установления долгосрочных тарифов, а также иных мер регуляторного характера в сфере реализации проекта;
повышение инвестиционной привлекательности проектов за счет улучшения условий ведения бизнеса в Российской Федерации;
обеспечение обязательной оценки влияния на конкурентную среду участия Российской Федерации в реализации инвестиционного проекта;
сокращение государственного участия в экономической деятельности, искажающего условия конкуренции, путем прекращения государственной финансовой поддержки инвестиционных проектов, аналоги которых реализуются в коммерческом секторе;
разработка и применение в бюджетном планировании отраслевых моделей государственного стимулирования экономической активности, привлечения частных инвестиций и управления отраслевыми рисками;
переход от бюджетных инвестиций к закупкам товаров и услуг на основе долгосрочных проектных соглашений в случае реализации инвестиционного проекта в сфере осуществления государственных функций.
2. Мероприятия, направленные на передачу рисков по инвестиционным проектам от государства к частным инвесторам:
проведение оценки возможности привлечения частных инвестиций для реализации либо софинансирования инвестиционного проекта до принятия финансовых обязательств Российской Федерации по данному проекту;
привлечение частных инвесторов к реализации инвестиционных проектов с передачей им части проектных рисков в случае возможности коммерческого использования объектов, созданных в результате реализации инвестиционного проекта;
стимулирование частных инвестиций в рамках проектов государственно-частного партнерства по комплексному развитию территорий с последующей частичной компенсацией понесенных расходов в части развития публичной инфраструктуры в зависимости от дополнительных налоговых поступлений от эксплуатации новых предприятий, созданных участниками таких проектов;
развитие инструментов страхования инвестиций, в том числе за счет создания специальных фондовых и производных финансовых инструментов.
3. Мероприятия, направленные на повышение эффективности бюджетных инвестиций:
уточнение порядка предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями в части совершенствования контроля за достижением целей и задач, для реализации которых осуществлялись вложения в уставный капитал;
установление обязательных требований к обоснованию новых бюджетных и «налоговых расходов» инвестиционного характера в формате инвестиционных проектов, в том числе путем корректировки правил и методических указаний по разработке государственных программ Российской Федерации в части обязательного использования принципов проектного подхода к планированию расходов инвестиционного характера;
обеспечение ежегодного анализа результативности и эффективности институтов развития и компаний с государственным участием в части их финансовой самостоятельности и привлечения внебюджетных инвестиций;
совершенствование механизмов использования специальных счетов в уполномоченных банках-агентах, через которые осуществляется финансирование капитальных вложений в инвестиционные проекты, для контроля целевого использования бюджетных расходов инвестиционного характера;
совершенствование бюджетного законодательства в части процедуры и условий принятия долгосрочных финансовых обязательств по расходам инвестиционного характера в формате инвестиционных проектов, а также реализации инвестиционных проектов в формате государственно-частного партнерства;
осуществление оценки потребности в средствах федерального бюджета на основе структуры финансирования инвестиционного проекта с использованием различных инструментов, включая «налоговые расходы»;
формирование правил предоставления «налоговых расходов» для реализации инвестиционных проектов и оценки их целевого использования, эффективности и результативности на общих с другими расходами принципах;
проведение анализа и включение в государственные программы Российской Федерации объемов «налоговых расходов» по инвестиционным проектам и действующим предприятиям в отраслях экономики;
формирование механизмов и стратегии выхода Российской Федерации из инвестиционных проектов на условиях возвратности вложенных бюджетных средств, а также устойчивости и сохранения темпов развития созданных предприятий;
завершение (прекращение) мероприятий по поддержке национальной экономики, не обеспечивающих достижение целевых показателей, определенных в государственных программах Российской Федерации;
совершенствование использования долговых инструментов при реализации проектов в форме государственно-частного партнерства, а также согласование долговой политики с политикой в сфере государственно-частного партнерства.
4. Мероприятия, направленные на создание новых инструментов инвестиционной политики:
разделение функций владения и управления государственными активами за счет их передачи в доверительное управление с привлечением с финансового рынка инвестиций, необходимых для их развития;
создание низкорисковых финансовых инструментов долгосрочного проектного финансирования, обеспечивающих возможность направления части средств пенсионной системы, а также средств государственных фондов Российской Федерации на финансирование инвестиционных проектов в реальном секторе национальной экономики;
переход от прямой бюджетной поддержки новых инвестиционных проектов к использованию механизмов возвратного финансирования в случае реализации коммерческих инвестиционных проектов;
стимулирование развития коммуникационных площадок между рыночными участниками с привлечением институтов развития, в том числе в формате технологических платформ.
5.4. Повышение эффективности межбюджетных трансфертов
Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации составляют более 10% общего объема расходов федерального бюджета. Для повышения эффективности их использования необходимы взаимоувязанные действия в двух направлениях – создание устойчивых предпосылок и стимулов к повышению эффективности расходов региональных и местных бюджетов и совершенствование структуры и порядка (методик) предоставления межбюджетных трансфертов.
В рамках первого направления базовой предпосылкой является четкое и стабильное разграничение обязательств и доходных источников между публично-правовыми образованиями, обеспечивающее достаточную степень их финансовой самостоятельности в рамках единых принципов управления общественными финансами и возможности реализации единой государственной политики.
Наряду с созданием общих условий для повышения бюджетной самостоятельности, а значит, ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, необходимо рамочное законодательное регулирование и методологическое содействие организации бюджетного процесса на региональном и местном уровнях, в том числе:
формирование и утверждение законов (решений) о бюджетах субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) на трехлетний период, обеспечивающее возможность и обязательства по планированию и реализации среднесрочных проектов и программ;
установление минимальных требований к системе долгосрочного планирования, используемой для формирования и исполнения бюджетов, в первую очередь в части определения бюджетных ограничений в рамках долгосрочных бюджетных стратегий и программ;
определение конкретных требований к государственным программам субъектов Российской Федерации и порядка предоставления субсидий в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации как необходимого условия предоставления соответствующих межбюджетных трансфертов;
соответствие требованиям к прозрачности бюджетного процесса, включая конкретные сроки, состав и условия публикации необходимых сведений о формировании, рассмотрении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также управлении государственными и муниципальными активами, утверждение средне- и долгосрочных параметров налоговой и долговой политики;
формирование системы оказания государственных и муниципальных услуг на основе государственных и муниципальных заданий;
обеспечение стабильных условий формирования доходов местных бюджетов за счет повышения доли межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, распределяемых на трехлетний период;
обязательный учет качества нормативного правового регулирования системы контроля и аудита при распределении и предоставлении субсидий и «стимулирующих» субсидий из федерального бюджета;
конкретизация порядка и условий оценки соответствия параметров бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов требованиям (ограничениям) бюджетного законодательства при безусловном, предсказуемом и прозрачном применении конкретных мер ответственности в случае их нарушения.
В целях создания инструментов для поддержки ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на Федеральное казначейство предполагается возложить полномочия по предоставлению бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
В соответствии с изменениями, вносимыми в Бюджетный кодекс, предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) будет осуществляться территориальными органами Федерального казначейства за счет остатков средств на едином счете федерального бюджета, в пределах одной двенадцатой доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), на возвратной и платной основе, на срок до тридцати дней.
Ежегодно на 1 января текущего финансового года накапливаются значительные средства на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за счет наличия значительных сумм неиспользованных субъектами Российской Федерации остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (далее – целевые средства). Практика показала, что взыскание этих остатков из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов является трудоемкой и длительной процедурой.
В целях создания инструментов для поддержания ликвидности единого счета федерального бюджета, а также совершенствования учета операций с целевыми средствами необходимо внедрить новый механизм предоставления целевых средств – механизм «бюджетного аккредитива».
Перечисление целевых средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации должно осуществляться в размере фактической потребности субъекта Российской Федерации на дату совершения платежа, что минимизирует неиспользованные остатки целевых средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Также требуется обеспечить единую, определенную в соответствующем нормативном правовом акте Правительства Российской Федерации основу для формирования, исполнения и корректировки сроков перечисления межбюджетных трансфертов в бюджеты субъектов Российской Федерации, в первую очередь в отношении нецелевой финансовой помощи, являющейся одним их инструментов профилактики возникновения временных кассовых разрывов (как следствие – сокращения расходов на обслуживание привлекаемых заемных средств), и возникновения кредиторской задолженности.
В рамках второго направления необходимо, прежде всего, скорректировать подходы к формированию и структуре межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в целом.
В 2012 году в общем объеме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности составляла 29%, дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации - 8%, субсидий - 38%, субвенций - 22%, иных межбюджетных трансфертов - 4%.
При этом приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете было распределено порядка 2/3 от общего объема указанных трансфертов. Остальные межбюджетные трансферты распределялись на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации или федеральных органов исполнительной власти.
Кроме того, субъектам Российской Федерации было выданы кредиты в объеме почти 0,5 трлн. рублей, а также 0,3 трлн. руб. было предоставлено за счет средств государственной корпорации Фонда содействия реформированию ЖКХ.
Сложившаяся структура межбюджетных трансфертов не в полной мере обеспечивает предсказуемость и объективность распределения межбюджетных трансфертов, особенно в средне- и долгосрочном периодах, ограничивает самостоятельность и, следовательно, бюджетную ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не создает достаточных стимулов для наращивания собственного налогового потенциала, искажает мотивацию региональных органов власти.
Основным принципом и среднесрочным целевым ориентиром политики в данной сфере будет повышение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не менее чем до 50% от всех межбюджетных трансфертов, поступающих в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, и доли трансфертов, распределенных федеральным законом о бюджете – не менее чем до 90% от общего объема трансфертов.
Предоставление кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации будет в основном ограничено кредитами, предоставляемыми в рамках соглашений с Минфином России о сокращении задолженности перед федеральным бюджетом и иных мероприятий, повышающих устойчивость бюджетов субъектов Российской Федерации, включая оптимизацию долговой нагрузки и развитие налогового потенциала.
Одновременно будут устранены пробелы в разграничении полномочий между публично-правовыми образованиями, создающие условия для применения «иных межбюджетных трансфертов».
В перспективе планируется полностью отказаться от «иных межбюджетных трансфертов» из федерального бюджета (с возможным их исключением из форм межбюджетных трансфертов), а также сократить объем дотаций до уровня, не превышающего 10% от общего размера дотаций.
Наряду с этим в 2013-2015 годах, а также в последующие периоды по мере развития института государственных программ Российской Федерации будет реализован комплекс мер по развитию методологии формирования и использования каждого из видов межбюджетных трансфертов на основе оценки их эффективности, необходимости и достаточности.
Основным инструментом межбюджетного регулирования на федеральном уровне будут оставаться дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Предполагается минимизировать зависимость объемов предоставляемых дотаций от прогнозируемого объема собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, что может быть обеспечено в том числе в рамках концентрации этих дотаций среди ограниченного круга субъектов Российской Федерации.
В качестве дополнительного инструмента повышения прозрачности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности основные положения методики распределения указанных дотаций будут закреплены в Бюджетном кодексе.
Начиная с 2013 года, будет осуществлена консолидация (укрупнение) большинства субсидий бюджетам субъектам Российской Федерации, предоставляемых в рамках государственных программ Российской Федерации, а, начиная с 2015 года, бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках соответствующих государственных программ Российской Федерации будет предоставляться единая («блоковая») субсидия.
При этом будет сведена к минимуму практика предоставления субсидий на софинансирование конкретных расходных обязательств, в том числе объектов капитального строительства (за исключением использования средств резервного фонда на предотвращение и ликвидацию последствий стихийных бедствий, резервных фондов Президента и Правительства Российской Федерации).
Основным инструментом достижения целей предоставления субсидий будет оказание поддержки реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, осуществление которых является необходимым условием достижения результатов соответствующих государственных программ Российской Федерации.
Условия формирования, основные положения методик распределения и порядка предоставления, включая осуществление контроля за результатами использования субсидий, будут устанавливаться в государственных программах Российской Федерации. При этом в Бюджетном кодексе будет установлено, что вопросы распределения и предоставления указанных субсидий подлежат регулированию исключительно решениями по данным государственным программам Российской Федерации, что также позволит минимизировать количество подзаконных актов, используемых для исполнения федерального бюджета.
Кроме того, должна быть сформирована единая методологическая база формирования общего объема субсидий и подходов к распределению этих межбюджетных трансфертов. Основным критерием для распределения и условий софинансирования конкретных программных мероприятий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований будет выступать их значение для достижения целей и задач государственных программ Российской Федерации с учетом уровня расчетной бюджетной обеспеченности и эффективности реализации соответствующих государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ.
В среднесрочной перспективе будет существенно сокращено количество субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение функциональных «делегированных» полномочий Российской Федерации (с учетом положений раздела 3.3). Основная часть указанных полномочий должна быть закреплена за субъектами Российской Федерации в качестве «собственных». При этом в переходный период может использоваться «блоковая» субвенция на финансовое обеспечение «делегированных» функциональных полномочий.
В то же время субвенции, предоставляемые для финансового обеспечения «делегированных» полномочий по публичным нормативным обязательствам (выплатам гражданам), предусматривающим предоставление трансфертов населению, могут быть сохранены.
Планируется, что в период до 2015 года будут сформированы условия для полноценной систематизации механизмов применения особых условий поддержки конкретных административно-территориальных образований (территорий), в том числе – наукоградов, закрытых административно-территориальных образований, особых экономических зон и т.д.
В дальнейшем нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение условий формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов должно быть полностью аккумулировано в государственной программе «Управление государственными финансами».
Необходимо завершить передачу от Минобороны России в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований объектов военного имущества, военных городков, которые не используются в целях обороны и безопасности страны.
В этой связи в 2013 году будет разработана методологическая основа для расчета межбюджетных трансфертов (на строго ограниченный период) для предоставления в бюджеты субъектов Российской Федерации, в связи с передачей в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имущества военных городков, не имеющих перспектив применения для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, формируемая с учетом объема бюджетных ассигнований, предусмотренных Министерству обороны Российской Федерации на содержание военного недвижимого имущества.