Эффективность управления общественными финансами в РФ

Эффективность управления общественными финансами в РФ

Повышение функциональной эффективности бюджетных расходов в РФ

5. Повышение функциональной эффективности бюджетных расходов
Переход к программно-целевым методам управления, в том числе – «программному» бюджету, предполагает расширение финансовой самостоятельности и, следовательно, ответственности органов исполнительной власти за достижение запланированных целей и результатов.
Наряду с созданием общих условий и стимулов для повышения эффективности бюджетных расходов, необходимы разработка и реализация конкретных инструментов и механизмов для достижения этой цели с учетом специфики основных сфер деятельности (функций) органов государственной власти и местного самоуправления.
При составлении проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов будет проведен (с участием независимых экспертов) анализ эффективности расходов федерального бюджета и подготовлены предложения по их оптимизации.
5.1. Повышение эффективности исполнения функций государственных (муниципальных) органов и реформа государственной (муниципальной) службы
В целях оптимизации функций федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в предстоящий период будут реализованы следующие меры:
снижение административных барьеров и повышение доступности государственных и муниципальных услуг путем совершенствования системы лицензирования и максимально возможного перехода к уведомительному порядку получения права осуществления предпринимательской деятельности с сохранением государственного контроля (надзора) за соблюдением требований в процессе осуществления такой деятельности, а также к институту саморегулирования;
переход к электронной форме осуществления процедур лицензирования, что позволит обеспечить снижение материальных и временных издержек представителей бизнеса, общедоступность и бесплатность получения информации по всем вопросам лицензирования на официальных сайтах органов исполнительной власти;
сокращение неконтролируемого роста количества разрешений, согласований, заключений, экспертиз и регистраций, требуемых органами государственной власти, органами местного самоуправления или их подведомственными организациями путем поэтапного перехода к уведомительному порядку получения права занятия отдельными видами предпринимательской деятельности;
совершенствование системы государственного контроля и надзора с размещением юридически значимых для проведения проверок сведений, включая информацию о совокупности обязательных требований к субъектам и объектам проверки и предмету проверки, а также обеспечением доступности сведений о результатах проведения плановых и внеплановых проверок и статистики результатов проведения таких проверок;
упорядочение механизма привлечения экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю, их аккредитации и определения процедур выбора среди аккредитованных организаций и экспертов конкретных лиц, которые будут привлечены к проведению определенной проверки с урегулированием вопросов об оплате услуг аккредитованных организаций;
организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах и утверждение перечней государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональных центрах на федеральном, региональном и местном уровнях;
оптимизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных коммуникационных технологий;
создание федерального реестра, содержащего сведения о предоставляемых (исполняемых) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления государственных и муниципальных услугах (функциях);
формирование исчерпывающего перечня государственных и муниципальных услуг, требующих личного и непосредственного посещения федерального органа исполнительной власти заявителем либо представителем заявителя, а также государственных и муниципальных услуг, требующих необходимости представления документов и (или) материальных объектов;
обеспечение юридической значимости и приоритета данных в электронной форме в целях создания юридически значимого электронного взаимодействия;
перевод гражданских служащих, выполняющих функции по обеспечению деятельности государственных органов, в категорию работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы;
максимально возможное расширение практики аутсорсинга – выведения отдельных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти с передачей этих видов деятельности внешним исполнителям на контрактно-конкурсной основе;
обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсах и обеспечение свободного доступа через сеть Интернет к содержимому основных федеральных государственных информационных ресурсов и систем, за исключением сведений, которые составляют охраняемую законом тайну;
повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, задействованных в предоставлении государственных услуг, осуществлении контрольных и надзорных функций путем разработки и внедрения сбалансированных систем показателей результативности их деятельности и эффективных инструментов взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества.
Сложившаяся в настоящее время система денежного содержания государственных гражданских служащих требует усовершенствования с целью поддержания единства всех видов государственной службы, создания условий для антикоррупционного поведения, привлечения на гражданскую службу эффективных менеджеров.
К основным направлениям совершенствования системы оплаты труда (денежного содержания) государственных гражданских служащих, позволяющим учитывать состояние рынка труда, в том числе по отдельным профессиональным группам, относятся следующие.
Во-первых, изменение состава и структуры денежного содержания государственных гражданских служащих, в том числе для достижения оптимальной взаимосвязи размера оплаты труда, объема и качества выполняемой работы.
При этом в структуре денежного содержания государственных гражданских служащих предлагается увеличить объем стимулирующих выплат, зависимых от результатов деятельности государственных гражданских служащих. Это создаст значительные стимулы повышения эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.
Во-вторых, увеличение к 2018 году уровня денежного содержания государственных гражданских служащих до конкурентоспособного на рынке труда.
В-третьих, установление оптимального соотношения между максимальным и минимальным размером денежного содержания по должностям государственной гражданской службы.
В-четвертых, определение корректной (непротиворечивой) системы и уровня фондообразования между различными органами государственной власти, в том числе федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
При этом создаваемые соотношения между различными федеральными государственными органами не должны препятствовать вводимой системе ротации, являющейся одним из существующих антикоррупционных механизмов.
Рассмотрение вопросов совершенствования оплаты труда, включая ее повышение в связи с показателями сложности и напряженности, необходимо рассматривать одновременно с вопросами оптимизации структуры и существующей системности государственной гражданской службы.
5.2. Повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг
В 2012 году завершился переходный период реформирования государственных и муниципальных учреждений (далее – государственные учреждения) и формирования нового механизма оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и работ (далее – государственные услуги), предусмотренного Законом № 83-ФЗ.
В ходе реализации первого этапа этой системной реформы выявились следующие проблемы и ограничения:
формальное проведение преобразований при фактическом сохранении ранее сложившихся механизмов функционирования государственных учреждений, их взаимодействия с органами власти и потребителями, ограниченной финансово-экономической самостоятельностью и стимулами для повышения эффективности своей деятельности;
несоответствие видов деятельности государственных учреждений, в основном носящей явно коммерческий характер, целям создания государственного учреждения;
несоответствие государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями полномочиям соответствующего публично-правового образования или полномочиям соответствующего органа власти;
сохранение высокого уровня агрегирования при формулировании государственных услуг (применение подхода «одно учреждение – одна услуга»), при котором затруднены объективное сопоставление затрат учреждений и оценка эффективности их деятельности (в данной ситуации применимы только индивидуальные нормативы, расчет которых фактически не отличается от расчета сметы и которые непригодны для анализа и сопоставления эффективности деятельности учреждений, кроме того, в рамках подхода «одно учреждение - одна услуга» невозможно четко отделить платные услуги от бесплатных);
различия в подходах к определению однотипных услуг, включенных в ведомственные перечни, при которых одинаковые по сути услуги имеют различные наименования, а наименования и детализация отдельных услуг не соответствуют базовым (отраслевым) перечням государственных услуг (работ) (далее – базовые перечни);
наличие у отдельных уполномоченных органов в ведомственных перечнях платных услуг, включение которых в данные перечни не предусмотрено федеральными законами;
различие принципов отражения государственных услуг в базовых и ведомственных перечнях, утвержденных в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
преобладание практики определения нормативных затрат исходя из отчетного и планируемого объема бюджетных ассигнований с учетом индексации расходов прошлых лет, непрозрачность дифференциации нормативов финансового обеспечения государственных) услуг и отсутствие методик и опыта определения единых нормативов;
ограниченность нормативно-правовой базы и практики формирования бюджетов с учетом показателей государственных и муниципальных заданий, декларативность соответствующих норм законодательства Российской Федерации.
Для повышения качества и доступности государственных услуг необходимо решение следующих основных задач.
1. Использование инструмента государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (далее – государственное задание) при стратегическом и бюджетном планировании, обеспечение взаимосвязи государственных программ и государственных заданий в целях создания условий для повышения эффективности деятельности учреждений по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных услугах.
Сводные показатели государственных заданий должны включаться в состав индикаторов государственных программ Российской Федерации (подпрограмм), в рамках которых осуществляется организация оказания этих услуг, а параметры государственных заданий формироваться в соответствии с целями и результатами соответствующих государственных программ Российской Федерации.
2. Преобразование государственных учреждений, не оказывающих услуги, непосредственно направленные на реализацию полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, в организации иной организационно-правовой формы. Изменение типа бюджетных и автономных учреждений, оказывающих услуги в интересах органов государственной власти и органов местного самоуправления, по типу казенного учреждения, либо их ликвидация.
3. Оптимизация структуры бюджетной сети за счет ликвидации государственных учреждений, деятельность которых не соответствует полномочиям, возложенным на публично-правовое образование, которое является его учредителем, а также не соответствует профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя.
Необходимо разработать критерии принятия решений о целесообразности сохранения, реорганизации, изменении типа или ликвидации государственных учреждений, предусмотрев анализ основных видов деятельности учреждений, определенных учредительными документами, оценку объема (содержания) оказываемых государственных услуг, наличие конкурентных отношений, установление достоверных критериев для измерения качества, количества и стоимости конечных результатов деятельности учреждений и т.д.
4. Формирование единого регистра государственных услуг на основе базовых перечней, разработанных федеральными органами исполнительной власти, ответственными за реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах деятельности, и включающего в себя государственные услуги, реализуемые в рамках Законов № 210-ФЗ и № 83-ФЗ.
Унификация подходов к формулированию услуг и формирование их исчерпывающего перечня в соответствии с возложенными на органы власти полномочиями позволит обеспечить реализацию конституционных гарантий перед гражданами, быстрое и четкое формирование государственных заданий учреждениям на основе сопоставимых критериев, а, следовательно, повысить эффективность деятельности учреждений.
В рамках работы по формированию методологии систематизации и кодирования информации о государственных услугах подготовлен проект поправок в Бюджетный кодекс.
Согласно указанным поправкам, формирование и ведение единого регистра государственных услуг является предметом правового регулирования Российской Федерации. Правительством Российской Федерации будет установлен порядок формирования и ведения ведомственных перечней государственных услуг, единого регистра государственных услуг, базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных услуг.
Единый регистр государственных услуг, сформированный на основании базовых перечней государственных услуг, должен стать основанием для формирования ведомственного перечня государственных услуг.
На основе ведомственного перечня, утвержденного органом государственной власти (государственным органом), органом местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетных или автономных учреждений, либо главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находятся казенные учреждения должно формироваться государственное задание.
Государственные задания на основе базовых и ведомственных перечней предлагается формировать, начиная с 2015 года.
К этому сроку единый регистр государственных услуг должен стать базовым информационным ресурсом, в который интегрируются все существующие общероссийские классификаторы, реестры и справочники, предназначенные для систематизации и кодирования информации о видах деятельности и государственных услугах.
Для этого планируется продолжить актуализацию общероссийских классификаторов, реестров, справочников, формирование единой методологии систематизации и кодирования информации.
5. Переход при финансовом обеспечении учреждений к расчету прозрачных и объективных единых нормативных затрат на оказание услуг (с учетом региональной или отраслевой специфики). Повышение открытости в этих вопросах повысит конкуренцию среди учреждений, а, следовательно, обеспечит и качество оказания услуг населению.
На первом этапе реформы государственных учреждений финансовое обеспечение оказания государственных услуг в соответствии с государственным заданием осуществлялось на основе «первоначальных» нормативных затрат, установленных индивидуально для каждого учреждения. Установление индивидуальных нормативных затрат позволило увязать объем финансового обеспечения деятельности учреждения с объемом оказываемых данным учреждением государственных услуг, а также проанализировать различия в финансовом обеспечении разных учреждений.
В тоже время индивидуальные нормативные затраты тормозят дальнейшее развитие реформы, направленной на повышение качества, эффективности и доступности государственных услуг, предусматривающей создание условий для выбора наиболее эффективного поставщика государственных услуг по качеству, доступности, стоимости услуг и формирование рыночных механизмов оказания государственных услуг для юридических и физических лиц, предусматривающих закупку указанных услуг у организаций – исполнителей, выбранных данными юридическими и физическими лицами.
Вовлечение организаций, не являющихся государственными и муниципальными учреждениями, в процесс реализации конституционных гарантий в социальной сфере повысит конкуренцию среди юридических лиц, а, следовательно, обеспечит и рост качества оказания государственных услуг населению.
Необходимо предусмотреть возможность финансового обеспечения оказания государственных услуг через их потребителя, когда средства соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации поступают в учреждение после обращения потенциального получателя государственной услуги именно в это учреждение. При этом соответствующий сертификат или иной документ, подтверждающий финансовые обязательства государства по оплате государственной услуги должен приниматься в качестве частичной или полной оплаты необходимых гражданину услуг, предоставляемых негосударственными организациями на платной основе.
Для перехода от нерыночного механизма распределения государственных заданий к конкурсному размещению государственного (муниципального) заказа на оказание государственных услуг как среди государственных учреждений, так и организаций негосударственного сектора, необходимо предусмотреть внесение поправок в законодательство Российской Федерации, регулирующее государственные закупки.
Прежде всего, необходимо распространить законодательство Российской Федерации, регулирующее государственные закупки на оказание государственных и муниципальных услуг для нужд их потребителей (т.е. третьих лиц), а также предусмотреть специальные требования к размещению заказов на закупки услуг в пользу третьих лиц и проведению конкурсных процедур отбора поставщиков среди государственных и негосударственных организаций.
Кроме того, органам государственной власти (органам местного самоуправления) необходимо установить прозрачную методику по определению стоимости государственных услуг путем введения единых (групповых) значений нормативных затрат формирования субсидий на выполнение государственного задания, с использованием корректирующих показателей.
6. Упорядочение формирования перечней услуг, оказываемых на платной основе в государственных учреждениях.
Одним из требований Закона № 83-ФЗ является четкое разграничение услуг, оказываемых государственными учреждениями на платной и бесплатной основе. В Законе № 7-ФЗ указан исчерпывающий перечень случаев, в которых учреждение вправе оказывать платные услуги – только сверх государственного задания и по видам деятельности учреждения, не являющимся основными и не финансируемым по государственному заданию. В пределах государственного задания платные услуги можно оказывать, только если эта возможность установлена в федеральном законе (например, Законом Российской Федерации от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»).
Вместе с тем, на региональном и муниципальном уровнях есть учреждения (например, детские дошкольные учреждения, дома престарелых), оказывающие услуги, в технологию предоставления которых в той или иной степени встроено взимание платы.
Решение проблемы определения стоимости платных услуг не предполагается осуществлять в рамках централизованного единого решения о методах регулирования определения платы. К полномочиям органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя учреждения, отнесены многие способы: от полного регулирования данным органом цены каждой услуги для каждого учреждения до предоставления полной самостоятельности учреждению.
При этом согласно Закону № 7-ФЗ порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом государственной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении учреждения, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Кроме того, учреждение, выполняющее работы, оказывающее услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, для граждан и юридических лиц за плату, должно осуществлять данные виды деятельности на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.
Необходимо полностью исключить возможность злоупотреблений руководства государственных учреждений в части взимания платы за оказание услуг, гарантированных населению за счет соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также предусмотреть меры по исключению из практики деятельности учреждений «теневых» платных услуг.
7. Продолжение работы по организационной и информационной поддержке реформы государственных учреждений.
Для этого необходимо предусмотреть подготовку соответствующих методических рекомендаций, ведение информационной базы мониторинга реализации реформы государственных учреждений и финансового анализа ее результатов, а также организационные мероприятия, направленные на разъяснение механизмов и инструментов реализации реформы, для органов власти всех уровней, руководителей учреждений.
8. Включение показателей качества государственных услуг в государственные задания.
Необходимо установить стандарты оказания государственных услуг, обязательные для выполнения в соответствии с предусмотренными законодательством Российской Федерации гарантиями.
На федеральном уровне будет разработан перечень рекомендованных показателей качества, который не должен быть закрытым. Субъектам Российской Федерации, утверждающим государственные задания, целесообразно предоставить право устанавливать не включенные в этот перечень показатели качества в зависимости от специфики подведомственных учреждений, их финансовой обеспеченности.
9. Внедрение в государственных (муниципальных) учреждениях систем оплаты труда работников, адаптированных к новым условиям деятельности и финансирования учреждений, настроенных на решение задач по развитию соответствующих отраслей, на повышение качества оказываемых услуг и обеспечение соответствия уровня оплаты труда работников результатам их труда.
В этих целях предусматриваются: актуализация квалификационных требований и компетенций, необходимых для оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ); совершенствование основных элементов системы оплаты труда, в том числе системы стимулирующих выплат, исходя из необходимости увязки повышения оплаты труда с достижением конкретных показателей качества и количества оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ); введение взаимоувязанной системы отраслевых показателей эффективности от федерального уровня до конкретного учреждения и работника, разработка систем оценки эффективности деятельности руководителей учреждений и работников; разработка типовых норм труда с учетом определения численности работников, необходимых для предоставления услуг в объемах, установленных государственными гарантиями и стандартами. Комплекс указанных мероприятий создаст основу для применения в государственных (муниципальных) учреждениях принципов «эффективного контракта».
В рамках перехода к «эффективному контракту» в отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижение коллективных результатов труда.
10. Переход от мониторинга первого этапа реформы совершенствования правового положения государственных учреждений, разработанных органами государственной власти (органами местного самоуправления) правовых актов, приведенных в соответствие с требованиями Закона № 83-ФЗ, уставов государственных учреждений к мониторингу результатов и эффектов от реализации реформы государственных и муниципальных учреждений.
Развитие указанной системы мониторинга является важной самостоятельной задачей, для решения которой необходимо:
разработать отраслевые показатели эффективности деятельности государственных учреждений, позволяющие оценить достижение целей, поставленных указанным законом;
усовершенствовать механизм осуществления мониторинга, минимизировав собираемые в его процессе сведения, а также продолжить развитие официального сайта в сети Интернет www.bus.gov.ru, который должен стать основным источником информации о государственных учреждениях, позволяющим формировать любые виды аналитической отчетности.