Эффективность управления общественными финансами в РФ

Эффективность управления общественными финансами в РФ

Управление государственным долгом и финансовыми активами Российской Федерации

4.4. Управление государственным долгом и финансовыми активами Российской Федерации
Стратегической целью управления государственным долгом Российской Федерации является обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости и умеренной долговой нагрузки как важнейшего конкурентного преимущества Российской Федерации.
Вместе с тем, низкий текущий уровень государственного долга Российской Федерации требует постоянного мониторинга. Пока он позволяет проводить политику наращивания заимствований, не опасаясь кардинального ухудшения состояния долговой устойчивости Российской Федерации. Однако при приближении долговых индикаторов к пороговым, критическим значениям потребуется проводить политику ограничения государственных расходов.
Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета по-прежнему будут выступать государственные заимствования, которые также будут направляться на погашение ранее принятых обязательств.
Взвешенная долговая политика будет способствовать повышению суверенных рейтингов Российской Федерации до категории «А», присвоенных большинством рейтинговых агентств, что при прочих равных условиях позволит снизить стоимость привлечения кредитных ресурсов бизнесом и создать дополнительный запас прочности для федерального бюджета в случае необходимости увеличения объемов заимствований.
Проводимые активные операции с государственным долгом Российской Федерации должны улучшить его структуру, оптимизировать набор применяемых инструментов, повысить ликвидность долгового рынка и, в конечном счете, снизить стоимость заимствований до уровня, на 1-2 процентных пунктов превышающих инфляцию.
С целью достижения целевого ориентира по дюрации портфеля облигаций федерального займа (далее - ОФЗ) - 5 лет в планируемом периоде будет осуществляться выпуск среднесрочных и долгосрочных инструментов. Эмиссия краткосрочных облигаций (до 1 года) рассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры. Такая практика позволит поддерживать на низком уровне риски ограничения доступа к рефинансированию, а также оптимизировать структуру государственного внутреннего долга по срокам до погашения.
Планируется выпускать ОФЗ с постоянной ставкой купонного дохода. На текущем этапе эмиссия ОФЗ с переменной ставкой купонного дохода не относится к числу приоритетов долговой политики.
Будет продолжен курс на обеспечение концентрации эмиссии в «эталонных выпусках» с большими объемами в обращении и погашением в «стандартных» точках кривой доходности облигаций, то есть, 5, 7, 10, 15, 20 и 30 лет.
Особое место в системе управления государственным долгом Российской Федерации занимают государственные гарантии Российской Федерации. В настоящее время многие программные документы (отраслевые стратегии, федеральные целевые программы, «дорожные карты» и т.п.) содержат ссылки на государственные гарантии Российской Федерации как главное условие привлечения денежных ресурсов для финансирования проектов в сфере модернизации экономики, инфраструктуры, государственно-частного партнерства, поддержки экспорта высокотехнологичной отечественной продукции. Кроме того, инструмент государственных гарантий Российской Федерации призван стать гибким «антикризисным» механизмом, способствующим оперативному привлечению заемных средств организациями в условиях ухудшения ситуации на финансовых рынках.
Принятие обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации оказывает существенное влияние на основные параметры федерального бюджета. Объем предоставленных гарантий формирует условные обязательства государства и включается в общий объем государственного долга Российской Федерации. Таким образом, увеличение объема гарантийных обязательств непосредственно влияет на рост государственного долга Российской Федерации, расходы бюджета и источники покрытия его дефицита.
При этом на стадии формирования бюджетных проектировок (планирования объема предоставления гарантий) обеспечение точности прогноза величины бюджетных ассигнований на исполнение данного вида условных обязательств крайне затруднено в связи с неопределенностью условий сделок (проектов), которым оказывается государственная поддержка. Эта особенность значительно осложняет бюджетное планирование, как на короткий период, так и в долгосрочной перспективе.
Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным гарантиям Российской Федерации имеет устойчивую тенденцию к росту, причем темпами, существенно превышающими темпы прироста государственного долга Российской Федерации по рыночным заимствованиям.
Как следствие, объемы предусматриваемых в федеральном бюджете средств на возможное исполнение государственных гарантий Российской Федерации также стремительно растут. При этом, учитывая долгосрочный характер обязательств, обеспечиваемых государственными гарантиями Российской Федерации (до 30 лет), основная нагрузка по исполнению принятых обязательств ложится на бюджеты будущих периодов.
Даже в случае отсутствия фактических платежей по государственным гарантиям Российской Федерации, необходимость планирования бюджетных ассигнований на их исполнение вынуждает «замораживать» значительные объемы бюджетных ассигнований, которые могли бы быть направлены на другие приоритетные направления (социальное обеспечение граждан, здравоохранение, образование).
Рост объемов государственной гарантийной поддержки неизбежно приводит к значительному увеличению издержек федерального бюджета (агентские вознаграждения, административные издержки, связанные с предоставлением и, что особенно важно, дальнейшим сопровождением каждой государственной гарантии). При этом трудоемкость обслуживания государственных гарантий Российской Федерации не зависит от их срока или суммы, в связи с чем особенно актуально установление минимальной суммы государственной гарантии Российской Федерации и оказание на федеральном уровне гарантийной поддержки лишь крупным проектам.
База данных, накопленная за последние годы активного применения государственной гарантийной поддержки, свидетельствует о том, что последствия массового использования этого инструмента могут быть весьма обременительными для федерального бюджета и малоэффективными с точки зрения стимулирования экономического роста.
С точки зрения рисков федерального бюджета немаловажное значение имеет тот факт, что исполнение государственных гарантий Российской Федерации происходит независимо от результатов реализации проектов, в поддержку которых гарантии предоставлялись. Получатели государственной гарантийной поддержки не несут каких-либо обязательств и ответственности в связи с реализацией или неэффективной реализацией поддерживаемых государством проектов.
Государственные гарантии Российской Федерации являются эффективным инструментом решения проблем предприятий в области текущей и краткосрочной ликвидности, но не могут решить задачи оптимизации управления бизнесом и увеличения продаж производимых товаров (услуг). Нет оснований ожидать от неплатежеспособных компаний радикального оздоровления, вызванного получением государственной гарантийной поддержки.
В целях повышения эффективности инструмента государственных гарантий Российской Федерации, а также управления рисками бюджета, связанными с их предоставлением, особенно в условиях возможного ухудшения ситуации на финансовых рынках, при оказании государственной гарантийной поддержки целесообразно исходить из следующих основных принципов:
1) установление единых подходов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации с общими «родовыми признаками» (отрасль экономики, регион, рынок и т.п.) вне зависимости от объекта государственной поддержки, отход от практики предоставления уникальных, нестандартных гарантий;
2) требования к отбору проектов, в отношении которых применяется государственная гарантийная поддержка, должны основываться на анализе рынков сбыта товаров (услуг), производимых соответствующими предприятиями, а также на конкретизации выгодоприобретателем порождаемых таким сбытом финансовых потоков. Объем последних должен быть достаточен для возврата основной суммы кредита, предоставленного под госгарантию, выплаты процентов и получения средней по отрасли нормы прибыли;
3) если речь не идёт об обеспечении национальных интересов, предоставление государственной гарантийной поддержки по «планово-убыточным проектам» и финансово-неэффективным предприятиям недопустимо, так как дискредитирует данный инструмент государственной экономической политики;
4) обеспечение распределения рисков между государством и участниками сделки (проекта), которой оказывается гарантийная поддержка;
5) оказание гарантийной поддержки при условии удовлетворительного финансового состояния принципалов (соблюдение указанного условия не предусмотрено, например, правилами предоставления гарантий по инвестиционным проектам и гарантий для реализации государственного оборонного заказа);
6) наличие обеспечения возвратности средств, использованных на исполнение госгарантий (например, по гарантиям по инвестиционным проектам не предусмотрено обеспечение права регрессного требования Российской Федерации к принципалу);
7) соблюдение определенных ограничений получателями государственной поддержки на период действия госгарантий (например, отмена премиальных и бонусных выплат высшему менеджменту), а также установление ответственности принципала за нереализацию поддерживаемых государством проектов).
В сфере планирования бюджетных ассигнований на исполнение государственных гарантий Российской Федерации планируется придерживаться гибкого подхода:
по фактически выданным госгарантиям – предусматривать до 100% суммы возможного исполнения;
по планируемым к представлению государственным гарантиям Российской Федерации – в существенно меньшем объеме, с последующим оперативным внесением (в случае необходимости) изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, предусматривающих увеличение бюджетных ассигнований до 100% суммы возможного исполнения.
С 2013 года предполагается создание специализированной финансовой организации (Российское финансовое агентство, далее – Росфинагентство), осуществляющей реализацию на финансовых рынках государственной политики в сфере управления государственным долгом Российской Федерации и суверенными фондами.
В части управления государственным долгом Российской Федерации деятельность Росфинагентства будет ориентирована на снижение стоимости государственных заимствований и обслуживания государственных обязательств, минимизацию связанных с долгом процентных и валютных рисков федерального бюджета, обеспечение постоянного профессионального присутствия на финансовых рынках и поддержание эффективного взаимодействия с мировым инвестиционным сообществом.
Обладая необходимой инфраструктурой и кадровым потенциалом, опираясь на лучшую мировую практику, Росфинагентство будет размещать государственные ценные бумаги, проводить активные операции на международном и национальном финансовых рынках целенаправленно воздействуя на структуру и объем государственного долга Российской Федерации, осуществлять постоянное информационное взаимодействие с инвестиционным сообществом.
Проводимые Росфинагентством активные операции с государственным долгом Российской Федерации должны улучшить его структуру, оптимизировать набор применяемых инструментов, повысить ликвидность долгового рынка и, в конечном счете, снизить стоимость заимствований до уровня, на 1-2 процентных пункта превышающего инфляцию.
В части управления средствами суверенных фондов перед Росфинагентством стоит задача, сохраняя надежность размещения и инвестирования средств фондов, повысить доходность их размещения в ближайшей перспективе как минимум на 1,0-1,5% годовых. Решение этой задачи позволит устранить разрыв между процентными ставками привлечения государственных заимствований и размещения средств суверенных фондов в одних валютах и на сопоставимый срок.
Для этого при размещении суверенных фондов необходимо задействовать более доходные инструменты, включая акции, корпоративные облигации, которые в силу объективных причин в настоящее время не используются. 4.5. Управление государственными нефинансовыми активами
Повышение эффективности управления государственными (муниципальными) нефинансовыми активами (имущественным комплексом) является существенным резервом повышения эффективности использования финансовых ресурсов публично-правового образования.
Для этого необходимо решение таких задач, как оптимизация затрат на содержание и ремонт имущества, упорядочивание и нормирование процесса формирования данных расходов, отказ от сохранения имущества в собственности в пользу его аренды, вовлечение неиспользуемой в хозяйственном обороте или используемой неэффективно государственной или муниципальной собственности.
Существующая на сегодняшний день методологическая база планирования расходов на содержание, текущий и капитальный ремонт, реконструкцию и строительство объектов капитального строительства не позволяет в полной мере обеспечить предсказуемость и точность их планирования.
Объем расходов бюджетов на эти цели формируется по различным основаниям, с использованием неформализованных критериев оценки потребности, сроков и условий выполнения соответствующих работ.
Кроме того, практически не применяется механизм оценки эффективности соответствующих затрат с предоставлением всей необходимой информации и обоснований (в том числе проектно-сметной документации, данных о техническом состоянии и степени износа объектов, расходов на капитальный ремонт в предшествующие годы и т.д.).
При этом в недостаточной мере используется системный и регулярный учет фактического состояния государственного и муниципального имущественного комплекса, в результате чего значительно снижается точность возможной оценки данных расходов в средне- и долгосрочной перспективах.
Кроме того, неравномерность финансового обеспечения имущества приводит к неоправданному искажению состояния инфраструктуры реализации государственных и муниципальных полномочий, что в целом снижает эффективность использования общественных финансов.
Решение данной проблемы может быть осуществлено с помощью внедрения института детализированного учета нормативного и фактического состояния зданий и сооружений и иного государственного и муниципального имущества и фактического применения нормативных удельных затрат на эти цели при формировании проектов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период.
При этом в целях недопущения роста расходов будущих периодов приоритетным направлением финансового обеспечения имущественного комплекса будут работы по содержанию и ремонту, исходя из чего реализация новых инвестиционных проектов, результатом которых становится создание объектов государственного или муниципального имущества, будет осуществляться только при условии решении данной проблемы.
В целях исключения рисков необоснованного использования бюджетных средств на проведение капитального ремонта государственного и муниципального имущества в процесс планировании расходов бюджетов на указанные цели будет введен пообъектный учет объектов государственной и муниципальной собственности.
При этом необходимо определить особенности планирования бюджетных ассигнований на капитальный ремонт имущества публично-правового образования и принятия получателями бюджетных средств обязательств, связанных с выполнением строительных работ. Принятие решения об осуществлении расходов бюджетов на проведение капитального ремонта будет осуществляться с учетом текущего состояния поставленного на учет объекта государственной и муниципальной собственности.
Важнейшим элементом повышения эффективности управления общественными финансами в этой сфере является концептуальный переход от финансового обеспечения имеющегося имущественного комплекса, используемого единицами государственного сектора, к расчету соответствующих расходных обязательств в расчете на конкретную государственную (муниципальную) услугу.
В настоящее время основным критерием для финансового обеспечения соответствующих расходов на содержание, ремонт зданий и сооружений, оплату коммунальных и иных платежей, является фактическое состояние и характеристики объекта (месторасположение, площадь помещений и т.д.). Вследствие этого одни и те же государственные (муниципальные) функции исполняются при существенно отличающихся затратах, избыточных в одних случаях и недостаточных в иных.
Кроме того, подобная система не позволяет реализовать оперативные решения по изменению штатной численности, состава полномочий соответствующих органов управления при адекватном сокращении указанных расходов.
В среднесрочной перспективе планируется максимально широко – в рамках определения и использования нормативов финансовых затрат на конкретную государственную (муниципальную) услугу, в том числе комплексного характера, - отказаться от прав собственности на различные здания и сооружения, используемые органами государственной власти и местного самоуправления, путем приватизации этих имущественных комплексов и последующего заключения арендных договоров. Возможность аренды имущества обеспечит достаточную гибкость в выборе соответствующих зданий и сооружений, отвечающих реальным (нормированным) потребностям организаций, оказывающих государственные и муниципальные услуги.
Для достижения этих целей необходимо в ближайшие годы завершить комплекс мероприятий по формированию перечней государственных и муниципальных услуг и определению по единой методике нормативов их финансового обеспечения.
В целях оптимизации бюджетных расходов и повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества будут проведены оценки наличия и масштабов непрофильных (не связанных с основной деятельностью) активов, имеющихся в распоряжении государственных и муниципальных органов власти.
Также должна быть завершена кадастровая оценка имущества, незавершенность которой является существенным препятствием как для формирования эффективной системы учета недвижимости, введения налога на недвижимость, так и расширения доходной базы органов местного самоуправления.
Кроме того, четкая финансовая оценка имущественного комплекса должна быть полностью интегрирована в бюджетную отчетность и систему «Электронного бюджета» в достаточно детализированном виде.
Дополнительно будет рассмотрен вопрос о повышении эффективности деятельности государственных корпораций и компаний с точки зрения возможностей и условий их преобразования в форму акционерных обществ, реализующих соответствующие государственные (муниципальные) услуги на строго формализованной основе за счет соответствующих субсидий (по аналогии с бюджетными учреждениями).
Информация о наличии государственных (муниципальных) активов, обязательствах, доходах и расходах, а также об их изменении по результатам сложившихся фактов хозяйственной деятельности институциональных единиц государственного сектора (государственного сектора управления), раскрываемая в бухгалтерской (финансовой) отчетности экономических субъектов, консолидированной финансовой отчетности главного администратора средств бюджета (государственного (муниципального) органа, осуществляющего от имени публичного правового образования функции и полномочия учредителя (собственника государственного (муниципального) имущества) должно соответствовать как требованиям внешних пользователей к ее полноте, достоверности и актуальности, так и Международным стандартам финансовой отчетности в государственном секторе (МСФО ОС), Руководству по статистики государственных финансов.
В настоящее время создана система нормативного регулирования, позволяющая в рамках единой государственной учетной политики формировать бухгалтерскую (финансовую) отчетность широкого круга экономических субъектов (как участников бюджетного процесса - получателей средств бюджетов, администраторов доходов бюджетов, администраторов источников финансирования дефицита бюджета), так и получателей из бюджетов субсидий (государственных (муниципальных) учреждений) на основе принципа отражения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах и финансовых результатах по методу начисления и консолидации взаимозависимых показателей.
При этом сложившаяся практика формирования и представления указанной отчетности в электронном формате позволяет обеспечить внешних пользователей отчетности оперативной отчетной информацией, значительно сокращая время на ее формирование, представление, свод и консолидацию, и создать единый государственный информационный ресурс финансовой отчетности организаций государственного сектора управления на базе Федерального казначейства.
Государственной учетной политикой предусмотрено отражение в составе балансовых показателей активов публичных правовых образований отчетов об исполнении соответствующего бюджета имущества, составляющего государственную (муниципальную) казну в части как нефинансовых, так в финансовых активов (в том числе долей участия в капитале, уставных фондов хозяйственных обществ, иных организаций, в том числе некоммерческих, входящих в сектор государственного управления, акций, облигаций, иных финансовых вложений).
Вместе с тем существует ряд нерешенных вопросов по актуализации информации реестров государственного (муниципального) имущества, ее увязки с данными об объектах государственной (муниципальной) собственности, отражаемой в финансовой отчетности организаций сектора государственного управления по данным бухгалтерского учета, осуществляемого в момент совершения хозяйственных операций и отражающего наиболее полно факты поступления (выбытия) объектов имущества.
В целях обеспечения формирования достоверной информации в финансовой отчетности, а также актуализации учета государственного (муниципального) имущества предполагается:
разработка федеральных стандартов ведения бухгалтерского учета, разработанных на базе международных стандартов;
введение единых (унифицированных) форматов документов (формуляров) и формирование на их базе систематизированной информации о государственных (муниципальных) активах, обязательствах, доходах и расходах;
обеспечение отражения информации в единых государственных информационных ресурсах, в том числе бухгалтерской (финансовой) отчетности по принципу однократного введения информации о фактах хозяйственной жизни экономического субъекта государственного сектора управления;
определение состава институциональных единиц, входящих в сектор государственного управления Российской Федерации и организации информационного взаимодействия по формированию консолидированной финансовой отчетности.
С учетом вышеизложенного, в сфере управления имуществом публично-правовых образований должны соблюдаться следующие приоритеты:
1) обеспечение эффективности и целевого использования имущественных комплексов, частично или полностью принадлежащих на праве собственности Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципалитетам, либо имущества компаний с государственным участием;
2) повышение конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием;
3) сокращение государственного участия в высококонкурентных секторах экономики за счет разработки и реализации стратегии постепенного выхода публично-правовых образований из капитала коммерческих компаний в пользу частных инвесторов;
4) повышение результативности использования бюджетных инвестиций, а также иных инструментов финансовой поддержки компаний с государственным участием, понимая под результатом выполнение первых трех приоритетов.
Для выполнения указанных приоритетов должно быть обеспечено решение следующих задач:
проведение рыночной оценки стоимости и характера текущего использования государственного имущества;
ведение пообъектного учета государственного (муниципального) имущества;
создание системы обязательного учета сделок с имуществом, включая создание, приобретение, докапитализацию компаний с государственным участием, передачу между балансодержателями, а также продажу (приватизацию) государственного имущества;
проведение ежегодного мониторинга изменения рыночной цены государственного имущества, в том числе вследствие докапитализации за счет средств бюджетной системы Российской Федерации, изменения рыночной конъюнктуры и повышения качества менеджмента компании с государственным участием;
переход к ежегодному формированию государственного баланса объектов имущественного комплекса, включая доли в компаниях с государственным участием, в качестве обязательного приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
обеспечение учета использования имущества публично-правовых образований для достижения ключевых целей государственных программ Российской Федерации, в том числе в составе ежегодного отчета о ходе их реализации;
переход к систематической публикации информации об объектах имущественного комплекса, принадлежащих публично-правовым образованиям, в том числе их характеристиках (свободных площадях, мощностях и т.д.) в разрезе субъектов Российской Федерации, в привязке к картографической информации публичных сервисов в сети Интернет;
проведение ежегодного мониторинга конкурентных условий на рынках, на которых присутствуют компании с государственным участием, с публикацией информации об отраслях с конкурентными условиями ведения бизнеса;
включение в план реализации государственных программ Российской Федерации комплекса мероприятий, направленного на сокращение доли государственного участия в экономике в отраслях с конкурентными условиями ведения бизнеса.