Эффективность управления общественными финансами в РФ

Структура управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований в РФ

 
4. Упорядочение структуры управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований
В рамках настоящей Программы под упорядочением структуры управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований понимается:
определение перспектив развития структуры сектора государственного управления, формирующей состав и полномочия субъектов управления общественными финансами;
развитие методологии формирования и использования расходных обязательств как основного финансового ресурса публично-правовых образований;
включение в единую систему управления всех финансовых и непосредственно связанных с ними нефинансовых ресурсов публично-правовых образований, которые могут и должны быть направлены на достижение целей государственной (муниципальной) политики.
4.1. Развитие структуры сектора государственного управления
Субъектами управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований являются институциональные единицы сектора государственного управления, которые от своего имени владеют активами, принимают и исполняют обязательства, осуществляют экономическую деятельность, взаимодействуют в рамках гражданского оборота с другими институциональными единицами.
Важнейшим мероприятием, проводимым в рамках развития структуры сектора государственного управления, является законодательное урегулирование вопроса об отнесении институциональных единиц к определенным секторам экономики.
В частности, организации, созданные публично-правовыми образованиями и получающие финансовые средства из бюджетов публично-правовых образований, в том числе в форме субсидий, могут быть отнесены к различным секторам экономики, как к сектору государственного управления, так и к государственному сектору, включающему в себя сектор государственного управления.
Учитывая важность обеспечения граждан и организаций, а также международного сообщества полной информацией о состоянии общественных финансов Российской Федерации, определение и утверждение институционального охвата сектора государственного управления Российской Федерации является ступенью к формированию консолидированной финансовой отчетности Российской Федерации на основе признанных международных стандартов.
Результаты анализа деятельности институциональных единиц свидетельствуют о целесообразности отнесения к единицам сектора государственного управления Российской Федерации следующих единиц:
публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), составной частью которых являются государственные органы (органы государственной власти), органы местного самоуправления, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами, а также казенные учреждения;
бюджетных и автономных учреждений;
ряда государственных корпораций;
иных институциональных единиц Российской Федерации.
В 2013 – 2015 годах необходимо на нормативно-правовом уровне определить институциональный охват сектора государственного управления Российской Федерации, комплексно рассмотрев в соответствии с международными критериями существующие организационно-правовые формы юридических лиц, включая государственные внебюджетные фонды, государственные академии наук, государственные корпорации, государственные компании, имеющие специфические функции и особый правовой статус.
Согласно статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации публично-правовые образования, участвуя в гражданско-правовых отношениях, в качестве субъектов гражданского права пользуются правами юридического лица. Учитывая особый правовой статус публично-правовых образований (например, невозможность применения к ним правил о порядке создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также об их банкротстве), их можно рассматривать в качестве юридических лиц публичного права. Публично-правовые образования реализуют свою правоспособность через органы государственной власти или органы местного самоуправления, в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Участие органов публичной власти в гражданско-правовых отношениях основано не только на гражданском праве, но и на административном или ином властном подчинении одной стороны другой (на административном, налоговом, бюджетном праве).
Так, специальный правовой режим устанавливается применительно к осуществлению функций, при исполнении которых публичным правом налагаются ограничения, например, по распоряжению государственным (муниципальным) имуществом, размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и т.д.
Казенное учреждение – единственное юридическое лицо, действующее не от собственного имени, а от имени публично-правового образования. При этом, по обязательствам таких учреждений субсидиарную ответственность несет публично-правовое образование, создавшее данные учреждения. Поскольку казенное учреждение не является полноценной институциональной единицей, все его действия должны контролироваться собственником.
Бюджетные, автономные учреждения и государственные корпорации в гражданских правоотношениях действуют от собственного имени, без субсидиарной ответственности публично-правового образования по их обязательствам.
Соответственно, бюджетные и автономные учреждения, государственные корпорации, а также государственные (муниципальные) унитарные предприятия не являются и не могут являться участниками бюджетного процесса – получателями бюджетных средств, а также государственными (муниципальными) заказчиками.
Иной подход означал бы отказ от фундаментальных основ гражданского и бюджетного законодательства, согласно которым от имени публично-правового образования могут принимать обязательства (заключать государственные (муниципальные) контракты) только органы государственной власти (органы местного самоуправления) и казенные учреждения.
Следует также признать, что термин «получатель бюджетных средств» с лингвистической точки зрения является неудачным, допуская его трактовку в качестве обозначения, с одной стороны, органов власти и казенных учреждений (фактически – «подразделений» публично-правовых образований), с другой стороны - юридических и физических лиц, которым перечисляются средства из бюджета. В связи с этим может быть рассмотрен вопрос о целесообразности его системной замены в правовых актах на термин «распорядитель бюджетных средств». В настоящее время понятие «распорядитель бюджетных средств» не несет самостоятельного правового содержания, поскольку используется исключительно для обозначения органа власти (организации), которым передана часть полномочий главного распорядителя бюджетных средств.
Таким образом, термины бюджетного законодательства «главный распорядитель бюджетных средств» и «распорядитель бюджетных средств» в целом будут точнее отражать сущность обозначаемых ими понятий.
При этом в настоящее время продолжают действовать временные (переходные) законодательные нормы, не соответствующие этим принципам и препятствующие формированию единой системы управления государственными (муниципальными) финансами. В частности, в связи с этим предстоит уточнить правовые нормы в отношении учреждений, осуществляющих полномочия главного распорядителя бюджетных средств.
В отношении отдельных учреждений, созданных при Правительстве Российской Федерации, как правило, в сферах науки, образования, культуры и здравоохранения (Аппарат Общественной палаты Российской Федерации, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», Российская школа частного права (институт), Российская академия народного хозяйства и госслужбы при Президенте Российской Федерации, Исследовательский центр частного права при Президенте Российской Федерации, Санкт-Петербургский государственный университет, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Московский государственный университет им. М.В Ломоносова, Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации, Российский государственный военный историко-культурный центр при Правительстве Российской Федерации, Российская академия живописи, ваяния и зодчества Ильи Глазунова, Российский гуманитарный научный фонд, Государственный фонд кинофильмов Российской Федерации, Российский фонд фундаментальных исследований, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Национальный исследовательский центр Курчатовский институт, Российский институт стратегических исследований, Государственный академический Большой театр России, Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина, Российская государственная библиотека, Российская национальная библиотека) функции и полномочия учредителя осуществляются Правительством Российской Федерации.
Финансовое обеспечение деятельности федеральных учреждений, созданных при Правительстве Российской Федерации, осуществляется либо самим учреждением, на основании Закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», если данное учреждение осуществляет полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета по предоставлению в установленном порядке себе как получателю средств федерального бюджета субсидий из федерального бюджета, либо федеральным органом исполнительной власти, согласно установленным полномочиям, в том числе Управлением делами Президента Российской Федерации.
Иные функции и полномочия учредителя, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, осуществляются другими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, либо самостоятельно учреждениями.
Таким образом, установление отдельного правового регулирования деятельности федеральных бюджетных и автономных учреждений, созданных при Правительстве Российской Федерации, не позволяющего осуществлять все полномочия публично-правового образования – учредителя указанных учреждений одним органом исполнительной власти, в том числе контроль со стороны учредителя, способствует созданию негативных финансово-экономических последствий и размыванию ответственности за результаты проводимой политики в соответствующих сферах деятельности.
В целях устранения правовой неопределенности и повышения эффективности управления государственной собственностью предлагается осуществить поэтапную передачу федеральных бюджетных и автономных учреждений, созданных при Правительстве Российской Федерации, в ведение соответствующих федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, исходя из отраслевой принадлежности данных учреждений.
Также не до конца урегулирован вопрос об осуществлении полномочий учредителя государственных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных учреждений).
Согласно положениям законодательных актов Российской Федерации:
учредителем (собственником) федеральных государственных учреждений является Российская Федерация;
учредителем (собственником) государственных учреждений субъекта Российской Федерации является субъект Российской Федерации;
учредителем (собственником) муниципальных учреждений является муниципальное образование.
При этом полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.
На основании положений Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) полномочия учредителя в случаях, установленных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, могут осуществляться несколькими органами только в отношении федеральных учреждений. В отношении учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных учреждений исключений из указанной нормы для осуществления полномочий учредителя данных учреждений несколькими органами не предусмотрено.
В целях устранения правовой неопределенности в части осуществления мероприятий в отношении бюджетных и автономных учреждений, созданных субъектом Российской Федерации или муниципальным учреждением, необходимо внести поправки в Федеральный закон № 7-ФЗ и Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ, предусматривающие возможность осуществления в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, полномочий учредителя бюджетных и автономных учреждений не одним органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в том числе с привлечением организаций, выполняющих на контрактной основе агентские функции.
Кроме того, необходимо урегулировать на постоянной основе механизм осуществления капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности в форме капитальных вложений в основные средства бюджетных и автономных учреждений, а также государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
Основной формой таких капитальных вложений должны быть субсидии бюджетным (автономным) учреждениям и взносы в уставные капиталы государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
В то же время, бюджетное законодательство должно также предусматривать возможность передачи этим учреждениям и предприятиям на безвозмездной основе на основании соглашений (договоров) полномочий государственного заказчика по заключению и исполнению от имени Российской Федерации в лице соответствующего органа государственных контрактов.
В этом случае операции по осуществлению бюджетных инвестиций будут осуществляться в рамках исполнения бюджета в порядке, установленном для получателей бюджетных средств:
на лицевом счете получателя бюджетных средств, открытом в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе органу-учредителю как получателю бюджетных средств;
на основании государственных (муниципальных) контрактов, заключенных от имени публично-правовых образований в лице органов-учредителей.
При осуществлении указанных полномочий бюджетные (автономные) учреждения и государственные (муниципальные) унитарные предприятия не становятся ни получателями бюджетных средств, ни государственными (муниципальными) заказчиками.
После обобщения применения данной практики будет рассмотрен вопрос о возможности и целесообразности ее распространения на другие виды закупок и (или) юридических лиц.
Остается нерешенным принципиальный вопрос о целесообразности сохранения организационно-правой формы «государственная корпорация».
Одной из главных особенностей правового статуса государственных корпораций является то обстоятельство, что каждая государственная корпорация создается на основании специального федерального закона. Таким образом, правовое регулирование государственных корпораций осуществляется на индивидуальной основе, отсутствуют общие механизмы контроля со стороны учредителя (Российской Федерации) за выполнением государственными корпорациями возложенных на них функций.
Контроль за деятельностью государственных корпораций осуществляется Правительством Российской Федерации путем ежегодного представления государственной корпорацией годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов государственной корпорации.
При этом, федеральными законами, на основании которых создаются государственные корпорации, не предусматривается осуществление в отношении государственных корпораций государственного финансового контроля ни со стороны Счетной палаты Российской Федерации, ни со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, что ограничивает возможность обеспечения контроля за целевым использованием средств, предоставленных из федерального бюджета, препятствует оценке результатов деятельности государственных корпораций и ставит под угрозу сохранность передаваемого им имущества.
Кроме того, в федеральных законах, предусматривающих создание государственных корпораций, не установлены возможные санкции за невыполнение уставных целей деятельности государственных корпораций.
В целом, функции государственных корпораций должны выполняться либо федеральными органами исполнительной власти (в том числе с привлечением организаций, выполняющих на контрактной основе агентские функции), либо акционерными обществами со стопроцентным участием Российской Федерации в их капитале. В связи с этим, необходимо определить сроки и порядок реорганизации каждой государственной корпорации.
Требуют решения проблемы функционирования государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации государственное (муниципальное) унитарное предприятие создается для производства определенной продукции, выполнения определенного вида работ или оказания услуг. Такая потребность может возникать у публично-правового образования при отсутствии или ограниченности соответствующих предложений на рынках. На основании положений Гражданского кодекса Российской Федерации унитарное предприятие владеет, пользуется и распоряжается государственным (муниципальным) имуществом, принадлежащем ему на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения.
Однако, в настоящее время деятельность большей части существующих унитарных предприятий не связана или косвенно связана с работой по указанным направлениям.
В целях повышения эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью и общественными финансами, государственные и муниципальные унитарные предприятия, деятельность которых не соответствует функциям соответствующего органа государственной власти (органа местного самоуправления), должны быть реорганизованы или ликвидированы.
Государственные или муниципальные унитарные предприятия могут быть преобразованы в другие виды юридических лиц, в том числе хозяйственные общества с 100% или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе, либо в государственное (муниципальное) учреждение, в автономную некоммерческую организацию.
Вместе с тем, принятие решений о преобразовании унитарных предприятий требует выработки критериев принятия решений о сохранении, преобразовании, акционировании или ликвидации унитарных предприятий.
4.2. Управление доходами публично-правовых образований
Политика в области формирования и администрирования доходов бюджетов является существенным элементом повышения эффективности использования финансовых ресурсов публично-правовых образований, в том числе при реализации государственных программ Российской Федерации.
При использовании для этих целей налоговых инструментов основное внимание необходимо уделить:
их количественной оценке, включая объем доходов, направляемых на те или иные программы, выпадающие доходы от применения различных налоговых льгот и освобождений, пониженных или повышенных налоговых ставок, иных налоговых преференций, имеющих стимулирующий характер и направленных на решение определенных задач, но не являющихся основными элементами налогов;
оценке эффективности их применения – достижения целей и задач, для решения которых были установлены те или иные налоговые преференции, а также соотнесение полученных результатов и ресурсов, затраченных на их достижение в виде недополученных доходов бюджетной системы.
В настоящее время система такой оценки только формируется, что не позволяет достигнуть не только эффективности мер налогового стимулирования, но и обеспечить эффективное использование общественных финансов, их направление (в том числе в виде доходов, недополученных от предоставления налоговых льгот) на решение поставленных задач.
Отсутствие практики использования комплексной системы подготовки, реализации и оценки решений по изменению законодательства Российской Федерации о налогах и сборах с точки зрения их влияния на условия и эффективность реализации государственных программ Российской Федерации приводит к принятию неэффективных решений, частым и зачастую необоснованным корректировкам законодательства о налогах и сборах.
Это, в свою очередь, обуславливает снижение степени определенности, ухудшение институциональных условий бизнес-планирования и возможностей осуществления предпринимательской деятельности, особенно в отношении инвестиционных проектов долгосрочного характера.
В частности, налоговые льготы, предоставляемые для реализации инвестиционных проектов, в настоящее время не учитываются при оценке бюджетных расходов инвестиционного характера, а объем налоговых льгот не принимается во внимание при планировании и оценке эффективности бюджетных расходов, связанных с отдельными секторами экономики (далее – «налоговые расходы»). Вместе с тем, они оказывают существенное влияние на показатели сбалансированности бюджетов, уменьшая возможности по финансированию прочих обязательств, и по аналогии с бюджетными расходами должны подлежать оценке на предмет своей эффективности, должны иметь срочный характер в зависимости от степени важности и сроков решения поставленных задач.
Необходимо создать систему учета «налоговых расходов» при бюджетном планировании и оценке эффективности бюджетных расходов.
Хотя на «налоговые расходы», безусловно, не должны распространяться все требования, предъявляемые к планированию и осуществлению бюджетных расходов, принятие решений о «налоговых расходах» должно основываться на общих процедурах оценки их необходимости и эффективности, в том числе (в случае поддержки инвестиционных проектов) - на рассмотрении типовой финансовой модели инвестиционного проекта, его экономической эффективности, влияния на конкурентные условия ведения бизнеса, объемы привлекаемых внебюджетных инвестиций и устойчивость к макроэкономическим рискам.
В свою очередь, при оказании финансовой поддержки секторам экономики за счет средств бюджетов, «налоговые расходы» также должны учитываться при определении суммарного объема такой государственной поддержки.
С учетом этого представляется необходимым реализовать в рамках Программы следующие меры, позволяющие обеспечить полноценную интеграцию налоговой политики (в части предоставления налоговых льгот) с общими направлениями повышения эффективности использования бюджетных средств.
1. Необходимо привести в соответствие порядок формирования и состав бюджетной отчетности, статистической и налоговой отчетности, обеспечив их сопоставимость в отраслевом и территориальном аспектах.
2. Следует обеспечить периодическое обновление и актуализацию перечня налоговых льгот по результатам анализа практики их применения и администрирования.
Продление действующих и особенно введение новых налоговых льгот следует производить на условиях:
а) предварительного анализа влияния результата от предоставляемых налоговых льгот на финансово-экономическое состояние субъекта предпринимательской деятельности;
б) установления ограничения действия льготы во времени;
в) анализа фактической результативности и эффективности применения налоговых льгот по итогам каждого периода ее применения (в том числе в целях возможного принятия решений о дальнейшей их пролонгации).
3. Принять нормативные правовые акты, регламентирующие учет и анализ налоговых льгот в качестве «налоговых расходов» бюджетов.
4. Разработать методику оценки эффективности налоговых льгот, учитывающую наряду с выпадающими доходами бюджетной системы создание благоприятных условий для субъектов предпринимательской деятельности, а также результаты реализации ими полученных преимуществ.
5. Установить в качестве обязательного требования при формировании и реализации государственных программ Российской Федерации учет объемов предоставленных и предлагаемых к предоставлению налоговых льгот, рассматривая налоговые льготы в качестве «налоговых расходов» на реализацию соответствующих задач и мероприятий.
Кроме того, необходимо определить более четкий порядок урегулирования задолженности организаций по налогам и сборам, пеням и штрафам, практика которого осуществляется, начиная с 1997 года, путем принятия постановлений Правительства Российской Федерации на основании соответствующих статей о федеральном бюджете на соответствующий год и носят систематический, но не системный характер.
В связи с этим целесообразно предусмотреть в Бюджетном кодексе рамочную норму о возможности проведения реструктуризации задолженности по налогам, сборам, пеням и штрафам путем принятия Правительством Российской Федерации соответствующего нормативного правового акта, установив при этом четкие требования к порядку и условиям проведения такой реструктуризации.
Одновременно необходимо включить в Налоговый кодекс Российской Федерации корреспондирующие нормы о порядке администрирования налоговыми органами такой реструктурированной задолженности.
Необходимо также перейти от ежегодной индексация ставок по налогам, которая производится в соответствии с изменениями, вносимыми в Налоговый кодекс Российской Федерации к автоматической («формульной») индексации специфических налоговых ставок с учетом различных факторов.
Помимо вопросов, касающихся «налоговых расходов», крайне важными являются вопросы налогового администрирования доходов, в которых основная роль отводится Федеральной налоговой службе и ее территориальным органам.
Повышение качества налогового администрирования региональных и местных налогов в большой степени зависит от организации взаимодействия территориальных органов ФНС России и органов государственной власти и местного самоуправления.
Расширение полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению доходной части региональных и местных бюджетов возможно в рамках предоставления органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления прав по выявлению объектов налогообложения и содействию в их регистрации, а также по участию в обеспечении погашения налогоплательщиками имеющейся задолженности по уплате налогов и сборов.
В целях повышения эффективности администрирования как налоговых, так и неналоговых доходов, в том числе доходов от оказания государственных и муниципальных услуг (госпошлины, иные платежи) необходимо:
сформировать нормативно-правовую базу, обеспечивающую ведение Реестра доходов федерального бюджета, а также реестров доходов иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в которых должны быть определены главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, перечень администрируемых ими доходов, правовые основания их взимания, размеры платежей и т.п.;
отменить платежи за оказание государственных и муниципальных услуг, предусмотренные федеральными законами, за исключением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;
разработать методику формирования уникального номера по каждому начислению, определить порядок учета авансовых платежей (в том числе госпошлин).
Необходимо также сформировать механизм зачисления в доход федерального бюджета поступлений прошлых лет, невостребованных плательщиками, учтенных органами Федерального казначейства как невыясненные поступления, подлежащие зачислению в федеральный бюджет.
В настоящее время на счетах органов Федерального казначейства учтены поступления прошлых лет как невыясненные поступления, подлежащие зачислению в федеральный бюджет, которые невозможно отнести к конкретным налогам, сборам или иным обязательным платежам. Данные поступления не были востребованы плательщиками и не уточнены администраторами доходов бюджета.
Необходимо определить механизм зачисления данных невыясненных поступлений, не востребованных плательщиками или неучтенных администраторами доходов бюджетов в течение 3-5 лет, в доход федерального бюджета.
4.3. Управление расходными обязательствами публично-правовых образований
Формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами публично-правовых образований, возникающих в результате:
принятия законодательных и иных нормативных правовых актов публично-правового образования при осуществлении органами исполнительной власти полномочий по предметам ведения публично-правового образования и (или) полномочий по предметам совместного ведения;
заключения публично-правовым образованием (от имени публично-правового образования) договоров (соглашений) при осуществлении органами исполнительной власти полномочий по предметам ведения публично-правового образования и (или) полномочий по предметам совместного ведения;
принятия законодательных и иных нормативных правовых актов публично-правового образования о предоставлении трансфертов другим бюджетам бюджетной системы.
Основными типами расходных обязательств являются расходные обязательства, обеспечивающие:
оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), которое включает обеспечение выполнения функций казенных учреждений, предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям;
социальное обеспечение населения, в том числе путем принятия публичных нормативных обязательств;
предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;
предоставление межбюджетных трансфертов;
предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
обслуживание государственного (муниципального) долга;
исполнение судебных актов по искам к публично-правовому образованию.
Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих расходных обязательств, обусловленных законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению, и принимаемых расходных обязательств, обусловленных законами, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению.
Государственные программы Российской Федерации, являясь инструментом реализации государственной политики, сами по себе не формируют расходных обязательств, а задают общие границы для их принятия и исполнения с учетом увязки расходных обязательств разных видов с целями и ожидаемыми результатами в определенной сфере деятельности.
В то же время при переходе к программному бюджету особенно важно четкое определение объема и структуры действующих расходных обязательств, поскольку они служат основой для формирования «потолка» для государственной программы Российской Федерации, позволяют планировать деятельность, обеспечивать результаты реализации государственной политики.
При этом в пределах бюджетных ассигнований на обеспечение действующих расходных обязательств возможно и необходимо проведение оптимизации, перераспределения бюджетных ассигнований в пользу более эффективных расходных обязательств. Одновременно это позволяет определить (при соблюдении «бюджетных правил») наличие ресурсов для обеспечения принимаемых расходных обязательств с учетом приоритетов государственной социально-экономической политики и уровня эффективности реализации соответствующих государственных программ Российской Федерации.
Расходные обязательства, основанием возникновения которых является «публичный контракт», составляют вид «контрактных» расходных обязательств. При этом, являясь расходным обязательством, любое «контрактное правоотношение» проходит все стадии бюджетного процесса от составления бюджета до представления отчетности о его исполнении и осуществлении контроля за расходами бюджета. В этой связи контрактную систему Российской Федерации необходимо рассматривать как систему норм права, регламентирующих вопросы планирования, принятия, исполнения «контрактного» обязательства, а также мониторинга, отчетности о его исполнении и контроля.
Предметом нормативного правового регулирования «контрактных отношений» с участием публично-правового образования являются отношения, связанные:
с заключением государственных контрактов (договоров) на поставки товаров, оказания услуг, выполнения работ для государственных (муниципальных) нужд;
с предоставлением субсидий на оказание государственных услуг физическим или юридическим лицам;
с размещением государственных (муниципальных) заказов на предоставление государственных (муниципальных) услуг в пользу третьих лиц;
с предоставлением субсидий юридическим лицам (за исключением государственных учреждений), а также физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям – производителям товаров, работ, услуг;
с осуществлением инвестиционной деятельности, в том числе предоставлением бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;
с предоставлением межбюджетных субсидий, иных межбюджетных трансфертов из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
с предоставлением на возмездной и возвратной основе средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, гарантий Российской Федерации, гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий, осуществлением заимствований и размещением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в депозиты, а также реструктуризацией долговых обязательств;
с обеспечением деятельности, связанной с государственной (муниципальной) службой, военной службой и выполнением трудовых функций работниками.
Расчет объема бюджетных ассигнований на исполнение «контрактных» расходных обязательств требует создания новых методов расчета бюджетных ассигнований. В настоящее время объем таких ассигнований определяется доведенными в соответствии с законом (решением) о бюджете лимитами бюджетных обязательств, а в случаях, установленных Бюджетным кодексом – решениями о заключении договоров (соглашений) на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.
Вместе с тем, в соответствии с положениями Бюджетного кодекса лимиты бюджетных обязательств определяют право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде). То есть существующий подход к институту лимита бюджетных обязательств не определяет особенности принятия прав по новым расходным обязательствам на срок, превышающий срок действия соответствующих лимитов бюджетных обязательств.
В этой связи для развития бюджетного законодательства необходимо уточнение института лимита бюджетных обязательств в части определения объема прав на принятие новых расходных обязательств в рамках «контрактных отношений». По общему правилу срок заключения «публичных контрактов» будет соответствовать сроку принятия закона (решения) о бюджете, при этом сохранится порядок принятия «контрактных» расходных обязательств на более длительный срок в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций муниципальных образований. В рамках долгосрочных «контрактных» расходных обязательств должна производиться разбивка лимитов бюджетных обязательств по годам исполнения «публичного контракта».
Приведенный подход позволит выделить «расчетные» бюджетные ассигнования, в рамках которых обеспечиваются все действующие расходные обязательства, и «прогнозные» бюджетные ассигнования, планируемые в соответствии с лимитами бюджетных обязательств.
В связи с этим, первоочередной задачей становится упорядочение управления «контрактными» расходными обязательствами.
Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, являясь одним из видов «контрактных отношений», обуславливают возникновение «контрактных» расходных обязательств на основании государственных (муниципальных) контрактов. Объем расходов на закупки товаров, работ, услуг в общем объеме расходов на исполнение «контрактных» расходных обязательств составляет приблизительно 30 процентов, что предопределило начало реформирования сферы контрактных отношений именно с указанного вида публичного контракта.
Во-первых, требует решения вопрос учета действующих и принимаемых расходных обязательств по заключенным и планируемым к заключению государственным (муниципальным) контрактам при планировании и исполнении бюджета.
В отношении планирования бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ, услуг потребуется в 2013 году перейти к использованию инструментов, формирование которых проходило на предыдущих этапах реформирования сферы управления общественными финансами (реестр контрактов, учет принимаемых обязательств, реестр расходных обязательств, перечень расходных полномочий).
Так, составление реестра расходных обязательств в отношении обязательств, возникающих на основании государственных (муниципальных) контрактов, уже в 2013 году должно корреспондироваться со сведениями реестра контрактов, а в 2014 году включение обязательства в реестр расходных обязательств и реестр контрактов будет основываться на данных учета принятых обязательств, обеспечивающего учет обязательств за пределами бюджетного планирования. Сведения данного реестра об исполнении государственных (муниципальных) контрактов (например, о неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств) могут являться основанием для уточнения объема действующих обязательств и перераспределения бюджетных ассигнований между расходными обязательствами.
Сведения государственных (муниципальных) контрактов о сроках и периодах оплаты, объемах поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг) станут основанием для расчета объема ассигнований на их оплату, в том числе по долгосрочным государственным контрактам.
Сведения, обосновывающие бюджетные ассигнования на осуществление закупок, должны базироваться на детальном планировании закупок получателем бюджетных средств с учетом данных систем управления активами и расчетов начальных (максимальных) цен контрактов. Инструментом, устанавливающим перечисленные взаимосвязи, станет проект плана закупок товаров, работ, услуг получателя бюджетных средств, являющийся приложением к бюджетной смете.
С 2014 года требования к форме плана закупок товаров, работ и услуг будут утверждены федеральным законом «О федеральной контрактной системе в сфере товаров, работ и услуг» (далее – Законопроект о ФКС), а особенности его составления и ведения в части формирования проекта плана закупок, его взаимосвязи с бюджетной росписью главного распорядителя бюджетных средств и бюджетной сметой, а также использования показателей плана закупок при определении прогнозов кассовых выплат должны быть определены Бюджетным кодексом.
Во-вторых, комплексность совершенствования стадий закупочного процесса предполагается обеспечить разработанным в рамках реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов и внесенным в Государственную Думу Законопроектом о ФКС.
Во взаимосвязи с Законопроектом о ФКС в 2013 году будут подготовлены изменения в Бюджетный кодекс в части:
установления требований об утверждении государственными (муниципальными) заказчиками как получателями бюджетных средств планов закупок товаров, работ, услуг, обеспечивающих взаимосвязь между данными о расходах на закупки товаров, работ, услуг, которые формируются главными распорядителями бюджетных средств в составе обоснований бюджетных ассигнований, и бюджетными обязательствами, возникающими из планируемых к заключению государственных (муниципальных) контрактов получателями бюджетных средств по итогам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в рамках доведенных им лимитов бюджетных обязательств;
установления особенностей формирования главными распорядителями бюджетных средств обоснований бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ, услуг;
определения требований к нормированию затрат на обеспечение функций органов государственной власти (государственных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами и органов местного самоуправления;
учета сроков оплаты денежных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам, при формировании прогнозов кассовых выплат из бюджета в целях обеспечения ликвидности управления бюджетными средствами;
наделения органов государственной власти (государственных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление государственного (муниципального) финансового контроля, контрольными полномочиями за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в части закупок товаров, работ, услуг.
Кроме того, поскольку Законопроект о ФКС распространяется на деятельность бюджетных учреждений, связанных с осуществлением ими закупок товаров, работ, услуг, требуется внесение системных поправок в Федеральный закон № 7-ФЗ и принимаемые в соответствии с ним нормативные правовые акты (правовые акты), определяющих правила:
планирования бюджетными учреждениями расходов на закупки товаров, работ, услуг в процессе планирования их финансово-хозяйственной деятельности;
обеспечения оплаты обязательств по заключаемым бюджетными учреждениями гражданско-правовым договорам;
осуществления контроля за деятельностью бюджетных учреждений, связанной с закупками товаров, работ, услуг.
В 2013 – 2014 годах реализация Законопроекта о ФКС потребует утверждения нормативных правовых актов, определяющих в том числе:
требования к форме планов закупок и порядок их размещения в единой информационной системе, порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок;
правила нормирования затрат при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, и нормативных затратах на обеспечение функций (деятельности) заказчиков;
порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также требования к форме планов-графиков и порядок их размещения в единой информационной системе;
общие принципы и подходы к формированию начальных (максимальных) цен контрактов;
порядок разработки типовых контрактов (типовых условий контрактов), а также случаи и условия их применения;
требования к банковским гарантиям;
порядок осуществления мониторинга закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
порядок осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, в сфере закупок товаров, работ, услуг;
правила и порядок информационного взаимодействия единой информационной системы с иными информационными системами, в том числе в сфере управления государственными и муниципальными финансами, а также требования к инфраструктуре, обеспечивающей такое взаимодействие.
В рамках определенной Законопроектом о ФКС системы нормативно-правового регулирования, в том числе в соответствии с общими требованиями, которые установит Правительство Российской Федерации, будут разработаны нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов), в том числе утверждающие:
нормативные затраты на обеспечение функций и полномочий указанных органов;
типовые контракты (типовые условия контрактов) в соответствующих сферах деятельности;
порядки определения начальных (максимальных) цен контрактов в определенных Правительством Российской Федерации сферах деятельности.
В отношении «контрактных» расходных обязательств, основанных на иных видах «публичного контракта», прежде всего, необходимо обеспечить формирование актуальной информации о действующих расходных обязательствах.
В указанных целях по аналогии с реестром контрактов могут быть созданы системы учета возникших «контрактных» обязательств, сгруппированных по каждому виду правового основания их возникновения, позволяющие оперировать первичными данными при составлении реестров расходных обязательств.
Наименее разработанными в области правового регулирования являются вопросы принятия «контрактных» расходных обязательств, основанных на договорах (соглашениях), заключаемых в пользу третьих лиц. Указанные контракты могут стать одной из форм аутсорсинга при оказании государственных услуг, однако не нашли отражения в сложившимся правовом регулировании государственного (муниципального) заказа.
Преимуществами названного способа оформления правоотношений по предоставлению гражданам или юридическим лицам государственных услуг являются сочетание административного и гражданско-правового методов регулирования и рыночные принципы в оказании названных услуг.
Включенные в Бюджетный кодекс в качестве вида бюджетных ассигнований, указанные «контрактные правоотношения» требуют создания специального регулирования в федеральных законах, определяющих возможность предоставления государственных услуг на основе договора (соглашения) в пользу третьего лица (например, услуги информационных центров в соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, направление на лечение гражданина за границу в соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).
Регулирование «контрактных отношений» с участием публично-правового образования должно основываться на единых принципах, таких как единство контрактной системы Российской Федерации, равнодоступность и конкуренция в «контрактных отношениях», эффективность участия в них публично-правовых образований, информационной открытости (прозрачности).
Отдельного рассмотрения в рамках «контрактных отношений» требуют вопросы управления расходными обязательствами при реализации государственного-частного партнерства.
Государственно-частное партнерство подразумевает разделение рисков, затрат, ответственности и компетенций. В этой связи важно на этапе юридического оформления отношений в согласованных пропорциях распределить принимаемые при реализации проектов обязательства и объемы их финансового обеспечения, а также закрепить участие в использовании полученных результатов проекта. Кроме того, потребуется внедрить учет действующих долгосрочных обязательств как публично-правового образования, так и его партнера при реализации государственно-частного партнерства проектов, порядок и условия их пересмотра.
Реализуемые в настоящее время модели государственно-частного партнерства ограничиваются участием публично-правового образования в капитале юридического лица и концессионным соглашением.
В этой связи должны быть дополнены нормы статьи 80 Бюджетного кодекса, регламентирующие условия предоставления взносов в уставные (складочные) капиталы хозяйственных обществ (товариществ). Вносимые изменения необходимо направить на устранение пробела правового регулирования хозяйственных правоотношений, возникающих в области корпоративного права, одной из сторон которых является публично-правовое образование, то есть определить условия договоров, заключаемых хозяйственным обществом (товариществом) при получении от публично-правового образования соответствующего взноса.
К таким условиям, в частности, следует отнести наличие предмета договора, условия предоставления бюджетных инвестиций, показатели эффективности использования бюджетных инвестиций, порядок и сроки предоставления отчетности об использовании бюджетных инвестиций, право главного распорядителя бюджетных средств, предоставляющего бюджетные инвестиции, на осуществление проверок соблюдения юридическим лицом условий их предоставления, ответственность юридического лица за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору, в том числе, за недостижение показателей эффективности бюджетных инвестиций.
В рамках концессионных соглашений уже созданы условия для пересмотра сложившихся схем взаимодействия государственного и частного партнера. Федеральным законом от 25 апреля 2012 № 38-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и статью 16 Федерального закона «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», установлена возможность реализации инвестиционного проекта, предусматривающего создание объекта капитального строительства государственной (муниципальной) собственности с передачей его в эксплуатацию на длительный срок частному партнеру на условиях оплаты государством услуг частного партнера по управлению объектом.
Указанные нормы потребуют внесения изменений в Бюджетный кодекс, в соответствии с которыми должен быть определен вид бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение такого рода проектов, порядок принятия решений об осуществлении и предоставлении данных инвестиций.
Еще одним направлением развития форм и методов реализации инвестиционных расходов бюджетов станет регулирование государственно-частного партнерства в рамках «контрактов жизненного цикла» или контрактов, цена которых рассчитывается исходя из «стоимости владения» объекта закупки. Вопросы, связанные с планированием, заключением и исполнением указанных контрактов на строительство (приобретение), реконструкцию и техническое перевооружение объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности учтены при формировании правового регулирования контрактной системы Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ и услуг.
Кроме того, Бюджетный кодекс будет дополнен нормами о заключении при реализации бюджетных инвестиций государственных (муниципальных) контрактов на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. При этом в 2013 – 2014 годах необходимо разработать критерии формирования «стоимости владения», требования к расчетам расходов, составляющих указанную стоимость, и объему услуг (работ), включаемых в понятие «жизненный цикл объекта контракта».
Препятствием для достижения эффективного управления бюджетными средствами является применение установленного бюджетным законодательством общего порядка планирования и предоставления средств из бюджета на финансовое обеспечение расходов на проведение капитального ремонта объектов государственной (муниципальной) собственности, что создает риски необоснованного использования бюджетных средств на указанные цели.
Задача достижения эффективного управления бюджетными средствами в части расходов бюджетов на проведение капитального ремонта объектов государственной (муниципальной) собственности будет решена путем определения особенностей порядка планирования бюджетных ассигнований на указанные цели и принятия получателями бюджетных средств обязательств, связанных с выполнением. При этом основанием для заключения получателем бюджетных средств государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ по капитальному ремонту объектов государственной (муниципальной) собственности должно являться наличие объекта в реестре объектов, созданном в целях учета их текущего состояния.
Для реализации поставленной задачи необходимо внести изменения в законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы распоряжения государственным (муниципальным) имуществом, а также в нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.
Проблема учредительства публично-правовым образованием некоммерческих организаций (за исключением учреждений, государственных компаний и корпораций) непосредственно связана с принципом подведомственности.
В соответствии с указанными принципами в настоящее время допустимыми организационно-правовыми формами некоммерческих организаций являются только те, которые обеспечивают возможность финансового обеспечения деятельности такой организации и управления ее деятельностью из одного бюджета и одним публично-правовым образованием.
При этом положения Федерального закона № 7-ФЗ об автономных некоммерческих организациях, предусматривающих возможность соучредительства юридического лица названной организационно-правовой формы (в том числе соучредительства между несколькими публично-правовыми образованиями).
В соответствии с этим, потребуется уточнить сформулированный принцип подведомственности расходов.
Необходимо отметить, что соучредительство в отношении некоммерческих организаций позволяет не только привлекать частного партнера (как форма государственно-частного партнерства), но и реализовывать проекты в сфере государственного управления, требующие соучастия нескольких публично-правовых образований.
В этой связи требуют рассмотрения вопросы передачи некоммерческим организациям отдельных функций администрирования в процессах оказания государственных (муниципальных) услуг. При этом, необходимо сохранить установленные бюджетным законодательством принципы финансового обеспечения деятельности создаваемых юридических лиц: одно юридическое лицо – один бюджет. Развитие указанных отношений потребует внесения изменений в установленные бюджетным законодательством правила межбюджетного взаимодействия.
В отношении автономных некоммерческих организаций как субъектов оказания государственных услуг представляется возможным включение их в сферу оказания государственных услуг через заключение договоров (соглашений) об оказании услуг в пользу третьих лиц. При этом, как и для учреждений, в качестве переходной формы работы автономной некоммерческой организации может быть выбрано государственное задание и его субсидирование.
При рассмотрении вопроса об управлении расходными обязательствами публично-правовых образований следует отметить, что в составе расходных обязательств, порождающих субсидиарную ответственность публично-правовых образований, формируются публичные нормативные обязательства, подлежащие исполнению бюджетными и автономными учреждениями в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере.
На федеральном уровне к публичным обязательствам, подлежащим исполнению указанными учреждениями, относятся выплаты, включенные в перечень публичных обязательств Российской Федерации, за исключением выплат, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, а также иными законодательными актами Российской Федерации в отношении работников бюджетных и автономных учреждений.
При этом учет операций по исполнению публичных полномочий осуществляется в рамках исполнения соответствующего бюджета на лицевых счетах получателя бюджетных средств, предназначенных для отражения операций по переданным полномочиям, открытых в территориальных органах Федерального казначейства (финансовых органах) по месту нахождения учреждения органу государственной власти или органу местного самоуправления.