Эффективность управления общественными финансами в РФ

Эффективность управления общественными финансами в РФ

Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления

3. Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления
В рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов была подготовлена нормативная, правовая, методическая и аналитическая база для перехода, начиная с 2014 года, к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской федерации на основе государственных и муниципальных программ («программному» бюджету).
Внедрение «программного» бюджета потребует изменения порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, корректировки системы бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетной отчетности Российской Федерации, внедрения новых форм государственного и муниципального финансового контроля.
В то же время, при реализации Программы необходимо исходить из того, что сам по себе «программный» бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов исполнительной власти. Эффективность «программного» бюджета, как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики, будет определяться результатами комплексной реформы государственного и муниципального управления.
3.1. Взаимосвязь документов бюджетного планирования с документами стратегического планирования.
В настоящее время, несмотря на большое количество документов стратегического планирования (стратегий, концепций, программ, основных направлений и т.д.), целостная система стратегического планирования отсутствует.
В частности, недостаточно регламентированы условия и порядок формирования, утверждения и реализации таких документов, их содержание, включая вопросы ресурсного обеспечения, сроки действия и актуализации.
При этом отсутствует единый подход к государственному стратегическому планированию, обеспечению иерархии данных документов, а также процедуры обеспечения их координации, соподчиненности и взаимной непротиворечивости.
Следствием сложившейся ситуации становится крайне низкая практическая ценность элементов государственного стратегического планирования, их фактически краткосрочный характер, неприменимость в целях планирования и организации деятельности органов государственной власти, в том числе при формировании федерального бюджета.
Одновременное наличие различных целей, задач и количественных ориентиров приводит к неопределенности и неэффективности государственного планирования. Отсутствие возможности для координации инструментов планирования и механизмов их реализации становится препятствием для решения масштабных проблем и повышения конкурентоспособности Российской Федерации в текущих и перспективных условиях.
Кроме того, практикуемое установление в указанных документах параметров ресурсного обеспечения соответствующих мероприятий и планов действий, как правило, не соответствует ресурсам бюджетной системы, вследствие чего возможности исполнения этих решений стратегического характера являются крайне ограниченными.
В то же время внедрение программно-целевого метода государственного управления, разработка долгосрочной бюджетной стратегии существенно повышают требования к качеству документов государственного стратегического планирования, позволяющего использовать преимущества планирования и осуществления приоритетных направлений деятельности публичных правовых образований в длительном периоде, учитывая основные тенденции социально-экономического развития с учетом новых задач и вызовов.
Для этого необходимо установить четкую очередность и механизм разработки документов государственного стратегического планирования, систему взаимного учета и ограничений, определив конкретный порядок их рассмотрения и утверждения.
Кроме того, государственное стратегическое планирование должно учитывать реальные финансовые возможности бюджетной системы в долгосрочной перспективе, что формирует дополнительные требования к данной процедуре.
Соответственно, система государственного стратегического планирования должна основываться на единых подходах к прогнозированию внутренних и внешних условий социально-экономического развития, оценке ограничений и рисков, определению основных и соподчиненных целей государственной политики, установлению конкретных направлений действий для достижения этих целей при обеспечении координации всего комплекса документов стратегического планирования, четко определять перечень этих документов, устанавливать их содержание, последовательность разработки и взаимосвязи.
Данные вопросы должны быть решены в рамках проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании», внесенного в Государственную Думу, которым регулируются отношения в сфере планирования, прогнозирования и стратегического контроля социально-экономического развития Российской Федерации.
В целом данный законопроект определяет общие (рамочные) подходы к правовому регулированию системы стратегического планирования, фактически передавая основные регулятивные полномочия в данной сфере Правительству Российской Федерации и высшим органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Это подразумевает, что значительная часть вопросов государственного стратегического планирования должна быть урегулирована в соответствующих подзаконных актах. Последующий анализ правоприменительной практики в данной сфере позволит сформулировать более детальные требования к правовому регулированию системы стратегического планирования и в последующие периоды урегулировать эти вопросы в законодательстве Российской Федерации.
Для среднесрочной перспективы такой подход является оправданным, поскольку позволит учесть складывающуюся на разных уровнях управления практику, однако в дальнейшем потребуется новый этап ее систематизации в законодательстве Российской Федерации, включая конкретизацию условий и порядка разработки и реализации соответствующих документов, определение четкой последовательности, соподчиненности целей, задач, целевых индикаторов и инструментов достижения соответствующих приоритетов, установление предметных требований к прозрачности формирования и реализации этих документов. Также важно обеспечить строгое соответствие стратегических планов долгосрочной бюджетной стратегии, определяющей и устанавливающей условия и подходы к обеспечению сбалансированности бюджетной системы.
Это может быть осуществлено за счет концентрации вопросов ресурсного обеспечения стратегических целей в государственных программах Российской Федерации, основанных на документах более высокого уровня.
На федеральном уровне при формировании системы стратегического планирования предлагается исходить из следующих подходов.
Основные цели и задачи стратегического характера определяются Президентом Российской Федерации и разрабатываются Правительством Российской Федерации на 6-летний период в форме приоритетных целевых индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации, включающих значения соответствующих целевых показателей, сроки и условия их достижения.
На основании целевых индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации Правительством Российской Федерации разрабатывается и утверждается прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 18-летний период.
Актуализация (корректировка) приоритетных целевых индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации осуществляется в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. При необходимости в ежегодных Посланиях уточняются цели, особенности и условия реализации ключевых мероприятий по достижению указанных индикаторов в очередном финансовом году и плановом периоде, в том числе определяются основные направления бюджетной политики, которые в настоящее время формулируются в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации.
В целях достижения целевых индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации, а также обеспечения преемственности (непрерывности) стратегического планирования Правительство Российской Федерации разрабатывает и утверждает Концепцию долгосрочного социально-экономического развития на 12-летний период, которая подлежит актуализации по мере необходимости и продлению каждые 3 года.
Совет Безопасности Российской Федерации разрабатывает и утверждает Стратегию национальной безопасности на 12-летний период, служащую достижению целей, определенных целевыми индикаторами социально-экономического развития Российской Федерации, которая подлежит актуализации (при необходимости) и продлению каждые три года.
Целью разработки и ведения указанных документов является определение на прогнозный период условий и механизмов достижения стратегических целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны, а также выявление, оценка и предотвращение (минимизация) экономических и финансовых рисков для их достижения, включая бюджетные ограничения.
Исходя из этого, долгосрочный экономический прогноз должен содержать:
обоснование сценариев социально-экономического развития и гипотез, положенных в его основу;
основные макроэкономические параметры при различных сценариях развития мировой и национальной экономики и последствия их осуществления;
основные параметры, характеризующие развитие отраслей экономики и социальной сферы;
основные показатели, необходимые для долгосрочного прогнозирования доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации.
Одновременно с долгосрочным прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации Правительство Российской Федерации разрабатывает и утверждает долгосрочные (на срок не менее 30 лет) прогнозы условий социально-экономического развития (с их актуализацией по мере необходимости), в том числе демографический прогноз, прогноз пенсионной системы, прогноз природно-ресурсного потенциала, научно-технологический прогноз, прогноз основных показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
В целях оценки ресурсного обеспечения Концепции долгосрочного развития Российской Федерации и обеспечения сбалансированности бюджетной системы в долгосрочной перспективе соответствии с долгосрочным прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации долгосрочная бюджетная стратегия (долгосрочный бюджетный прогноз).
Бюджетная стратегия должна содержать:
основные параметры бюджетной системы Российской Федерации (с выделением федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов), уровня государственного и муниципального долга;
основные положения бюджетной, долговой и налоговой политики Российской Федерации в долгосрочном периоде;
предельные объемы («потолки») расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации (на срок до 12 лет);
условия и параметры, характеризующие риски для бюджетной системы, формирование и обоснование мер по их предотвращению (минимизации).
Государственные программы Российской Федерации , являющиеся инструментом реализации Концепции долгосрочного развития Российской Федерации и формируемые с учетом ограничений, установленных бюджетной стратегией, должны формироваться на срок не менее 12 лет, объединять регулятивные (нормативно-правовые) инструменты, контрольно-надзорные функции, финансовые и нефинансовые активы и инструменты, государственные задания на оказание государственных услуг, бюджетные ассигнования федерального бюджета для достижения целей, государственные гарантии, меры налогово-таможенной политики, а также содержать конкретные результаты государственной политики в соответствующих сферах (см. также разделы 3.2 – 3.4).
Для каждой государственной программы Российской Федерации разрабатываются 3-летние (скользящие) планы (планы-графики) реализации с их продлением и актуализацией по мере необходимости, которые включают перечень ключевых мероприятий с указанием контрольных этапов их реализации, сроков и ожидаемых результатов их выполнения, бюджетных ассигнований, а также информации о расходах из других источников. В соответствии с указанными планами федеральные органы исполнительной власти, являющиеся соисполнителями и участниками государственной программы Российской Федерации (включая ответственного исполнителя государственной программы Российской Федерации ) будут утверждать согласованные с ответственным исполнителем государственной программы Российской Федерации ведомственные планы реализации соответствующих подпрограмм и (или) их основных мероприятий.
При необходимости ответственным исполнителем государственной программы Российской Федерации могут разрабатываться и утверждаться комплексные проекты («дорожные карты»), обеспечивающие в течение установленного срока решение четко сформулированных, как правило, описываемых измеримыми индикаторами задач, необходимых для достижения конкретных стратегических целевых индикаторов.
Федеральные органы исполнительной власти ежегодно формируют и публично представляют доклад о результатах и основных направлениях деятельности, включающий отчет о результатах за 3-х летний период и план деятельности на 3-х летний период (включая текущий год) по реализации соответствующих государственных программ Российской Федерации (подпрограмм, основных мероприятий, «дорожных карт»).
В 2013 – 2015 гг. в рамках действующего законодательства Российской Федерации (включая федеральный закон «О государственном стратегическом планировании») планируется выработать методологию формирования и реализации указанных выше документов и закрепить ее нормативными правовыми актами участников государственного стратегического планирования.
Аналогичную работу необходимо будет организовать на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных районов и городских округов, предусмотрев основные требования к ее организации в рамках соответствующих государственных программ Российской Федерации.
С 2015 года планируется перейти к формированию необходимой правовой и методической базы для полномасштабного внедрения, начиная с 2018 года, на всех уровнях управления целостной системы стратегического планирования с внесением в необходимых случаях комплексных поправок в законодательство Российской Федерации, в частности, предусматривающих:
уточнение состава и условий реализации полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (по базовой схеме разграничения полномочий по предметам совместного ведения с установлением единых рамочных требований к нормативным правовым актам федеральным законом);
решение вопроса о стратегическом планировании на уровне муниципальных районов и городских округов (с отнесением его к вопросам местного значения, либо наделением субъектов Российской Федерации полномочиями по разработке документов стратегического планирования в том числе в разрезе муниципальных районов и городских округов, которые в данном случае будут носить рекомендательный характер для соответствующих органов местного самоуправления); установление четкой и прозрачной иерархии документов стратегического планирования, основных требований к их содержанию, порядку формирования и корректировки, в том числе определенной последовательности и взаимосвязи периодичности их разработки и сроков реализации;
уточнение субъектов стратегического планирования и распределение соответствующих полномочий между ними с одновременным повышением ответственности за их формирование и исполнение;
определение порядка осуществления контроля за разработкой и реализацией документов стратегического планирования, а также установление ответственности за несвоевременную разработку и реализацию документов стратегического планирования, в том числе за недостижение установленных целевых показателей;
разработка и утверждение механизмов обеспечения публичности и прозрачности подготовки и обсуждения документов стратегического планирования в процессе их разработки, реализации и корректировки, в том числе участия в обсуждении указанных документов, хода их реализации законодательных (представительных) органов, контрольно-счетных органов, общественности.
3.2. Развитие государственных (муниципальных) программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов
В 2010 – 2012 годах на федеральном уровне были сформулированы, закреплены в нормативных правовых актах и начали применяться на практике основные методологические подходы к формированию государственных программ Российской Федерации. Этот опыт формирует основу развития государственных (муниципальных) программ Российской Федерации в среднесрочной перспективе.
В то же время, начавшееся в 2011 году системное формирование государственных программ Российской Федерации выявило следующие проблемы и ограничения:
государственные программы Российской Федерации разрабатываются в условиях формирования единых подходов к организации процесса стратегического планирования, отсутствия концепции долгосрочного социально-экономического развития и завершения в 2012 году срока действия Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации;
параллельно с формированием государственных программ Российской Федерации идет процесс принятия новых «бюджетных правил», не в полной мере определена стратегия развития пенсионной системы Российской Федерации, существенно влияющая на параметры бюджетных ограничений по государственным программам Российской Федерации в целом;
утверждению государственных программ Российской Федерации должно было предшествовать формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития и долгосрочной бюджетной стратегии, определяющих предельные расходы на реализацию каждой государственной программы Российской Федерации. Раздельное принятие государственных программ Российской Федерации создает риски несбалансированности федерального бюджета и планирования деятельности федеральных органов исполнительной власти исходя из завышенных бюджетных ожиданий;
подготовлены, но не приняты поправки в Бюджетный кодекс, создающие законодательную базу для перехода к программному формату бюджетов бюджетной системы и к выстраиванию взаимодействия между программными инструментами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
не полностью урегулированы разногласия по составу и структуре государственных программ Российской Федерации, не определенаих роль в развитии отдельных федеральных округов;
не до конца проработаны вопросы встраивания в государственные программы Российской Федерации уже существующих инструментов программно-целевого планирования (федеральных и ведомственных целевых программ, «дорожных карт»), а также соотношения государственных программ Российской Федерации с отраслевыми и межотраслевыми документами стратегического планирования;
не определены механизмы управления рисками государственных программ Российской Федерации, в первую очередь, в сфере стимулирования экономического развития и инновационной экономики;
не в полной мере оцениваются социально-экономические и бюджетные последствия реализации отдельных предлагаемых мер государственного регулирования, в том числе, в части предоставления дополнительных налоговых льгот и преференций, государственных гарантий;
отсутствует практика проработки отдельных методологических вопросов, в том числе, формирования планов нормативно-правового регулирования, оценки существующих и предполагаемых к введению мер государственного регулирования, полной оценки ресурсов, используемых в сфере государственных программ Российской Федерации ;
не полностью урегулированы вопросы формирования планов реализации государственных программ Российской Федерации.
Развитие методологии и практики использования государственных программ Российской Федерации предлагается осуществлять в 3 этапа.
В 2013 году основное внимание следует уделить формированию на основе государственных программ Российской Федерации первого «программного» проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.
Для этого необходимо:
подготовить и принять порядок составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, учитывающий переход к программному формату федерального бюджета;
до формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов привести в соответствие показатели финансового обеспечения всех государственных программ Российской Федерации определенным Правительством Российской Федерации предельным объемам расходов на их реализацию на период до 2020 года;
до внесения проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов в Государственную Думу провести парламентское, общественное и экспертное обсуждение государственных программ Российской Федерации, в том числе, планируемых в них в рамках нового бюджетного цикла изменений;
после принятия федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов необходимо будет привести параметры государственных программ Российской Федерации в соответствие с бюджетными ассигнованиями на 2014-2016 годы, а также с уточненными Правительством Российской Федерации «потолками» расходов на период до 2020 года.
Предлагается также уточнить Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, с исключением двух видов ведомственных целевых программ (утверждаемых и аналитических).
Кроме того, в связи с переходом к формированию бюджета в программном формате теряет актуальность понятие «субъект бюджетного планирования». Функции по формированию ведомственных целевых программ необходимо возложить на федеральные органы исполнительной власти.
Предлагается закрепить процедуру согласования ведомственных целевых программ с ответственным исполнителем государственной программы Российской Федерации перед представлением их в Минэкономразвития России, Минфин России, и, при необходимости, в Минрегионразвития России и Минкомсвязь России.
Контроль реализации ведомственных целевых программ необходимо возложить на ответственного исполнителя государственной программы Российской Федерации.
Процедуру распределения принимаемых обязательств между ведомственными целевыми программами, не применявшуюся на практике, предлагается отменить, поскольку распределение принимаемых обязательств будет осуществляться по государственным программам Российской Федерации в целом.
В связи с принятием государственных программ Российской Федерации на срок более трех лет предлагается дать возможность утверждения ведомственных целевых программ на срок более трех лет, при этом объем бюджетных ассигнований на реализацию ведомственной целевой программы должен соответствовать объемам, утвержденным в государственной программе Российской Федерации.
В 2014 – 2015 гг. предлагается, продолжая вносить уточнения в утвержденные государственные программы Российской Федерации, порядок и методологию их разработки и реализации, накапливая опыт их реализации в условиях «программного» бюджета, решить следующие вопросы:
1) Начиная с 2015 года, должна быть полностью решена задача по консолидации субсидий, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственной программы бюджетам субъектам Российской Федерации.
Для этого до 1 июля 2014 года необходимо будет внести изменения в утвержденные государственные программы Российской Федерации с целью закрепления в них требований к результатам деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также механизмы воздействия на политику региональных и местных органов власти, включая условия поддержки за счет единой (блоковой) субсидии из федерального бюджета соответствующих государственных программ субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в течение 2014 года необходимо:
разработать единую методологию формирования государственных программ субъектов Российской Федерации в увязке с аналогичными государственными программами Российской Федерации, в том числе с обеспечением взаимосвязи системы целей, задач, индикаторов, а также финансовых показателей в программах разного уровня;
включить в методику распределения «блоковых» субсидий критерии оценки эффективности реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, поддерживаемых за счет субсидий из федерального бюджета;
установить порядок отражения субсидий из федерального бюджета в государственных программах и бюджетах субъектов Российской Федерации с исключением «сквозных» целевых статей для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
2) До 1 июля 2014 года в государственные программы Российской Федерации должны быть внесены изменения, определяющие основные мероприятия, для реализации которых могут заключаться долгосрочные (выходящие за пределы действия лимитов бюджетных обязательств) государственные контракты, а также соглашения о предоставлении взносов в уставные капиталы и субсидий для осуществления инвестиций в объекты капитального строительства.
3) В 2014 – 2015 годах должны быть отлажены процедуры формирования и экспертизы отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе, при рассмотрении в Федеральном Собрании Российской Федерации проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении.
4) В 2016 – 2018 годах государственные и муниципальные программы должны быть встроены в единую систему стратегического планирования.
Для этого потребуется законодательное закрепление единых базовых требований к формированию государственных (муниципальных) программ, в том числе:
по определению сроков реализации и установлению порядка принятия решений о разработке, формировании и реализации государственных (муниципальных) программ и их утверждению в соответствии с решениями высших исполнительных органов власти соответствующих публично-правовых образований;
по утверждению законом (решением) о бюджете объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ в соответствии с «потолками» расходов;
по проведению ежегодной оценки эффективности реализации каждой государственной (муниципальной) программы с возможностью принятия решения о прекращении или изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы на основании указанной оценки;
по предоставлению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на реализацию программ указанных публично-правовых образований, направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам Российской Федерации (государственным программам субъекта Российской Федерации).
3.3. Установление и использование в бюджетном планировании предельных объемов расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации
Ключевой предпосылкой для интеграции государственных программ Российской Федерации в бюджетное планирование является установление предельных объемов («потолков») расходов по каждой государственной программе Российской Федерации на весь срок ее реализации.
«Потолки» расходов вне зависимости от статуса утвердившего их документа не предопределяют объем и структуру расходных обязательств Российской Федерации и бюджетных ассигнований федерального бюджета на их исполнение. Это индикативная (условная) оценка объема расходов, который, в случае подтверждения долгосрочного экономического и бюджетного прогноза, может быть включен в состав ассигнований федерального бюджета по соответствующей государственной программе Российской Федерации.
В то же время, несмотря на аналитический характер, «потолки» расходов позволяют определить среднесрочные приоритеты в распределении бюджетных расходов, сформировать полноценные, обеспеченные финансированием государственные программы Российской Федерации, создать стимулы для ответственных исполнителей по выявлению и использованию резервов для перераспределения расходов (с внесением при необходимости предложений по изменению нормативных правовых актов) и, следовательно, повышения эффективности использования бюджетных средств.
Для того чтобы «потолки» расходов обеспечивали решение этих задач, необходимо обеспечить соблюдение следующих условий:
1) «потолки» расходов должны утверждаться Правительством Российской Федерации (в составе долгосрочной бюджетной стратегии или иным актом, решением) одновременно по всем государственным программам Российской Федерации в пределах прогнозируемого общего объема расходов федерального бюджета;
2) «потолки» расходов должны быть достаточны для исполнения действующих расходных обязательств Российской Федерации (в том числе с учетом обязательств условно-постоянного характера с высокой вероятностью их возникновения в последующих бюджетных циклах);
3) цели и результаты государственных программ Российской Федерации , значения характеризующих их достижение индикаторов должны соответствовать установленным «потолкам» расходов с возможным установлением дополнительных (более высоких) результатов и индикаторов в случае увеличения объемов финансового обеспечения государственной программы Российской Федерации; 4) «потолки» расходов могут в рамках ежегодного бюджетного цикла уменьшаться или увеличиваться (без изменения результатов и индикаторов государственной программы Российской Федерации) по единой прозрачной методике пересчета действующих расходных обязательств (в том числе с учетом изменения параметров индексации публичных нормативных обязательств и других объективно обусловленных факторов);
5) предложения ответственного исполнителя государственной программы Российской Федерации по оптимизации (перераспределению) расходов (при условии достижения планируемых целей и результатов) не должны приводить к сокращению «потолка» расходов, а влияние факторов, не включенных в единую методику пересчета действующих обязательств, не должно приводить к увеличению «потолка» расходов (принцип «экономия не изымается, потери не компенсируются»);
6) решения Правительства Российской Федерации по увеличению «потолков» расходов на принимаемые расходные обязательства должны приниматься одновременно по всем государственным программам Российской Федерации (в пределах общего объема расходов федерального бюджета), в том числе, с возможным установлением требований к ответственным исполнителям государственных программ по изысканию части необходимых средств внутри ранее установленного «потолка» расходов по соответствующей государственной программе Российской Федерации.
Законодательная база для установления и соблюдения этих условий уже создана Бюджетным кодексом, в котором закреплен принцип раздельного планирования бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств.
Однако на практике этот принцип соблюдается с существенными ограничениями и исключениями, в том числе из-за раздельного планирования «текущих» и «инвестиционных» (в рамках федеральных целевых программ и «непрограммной» части Федеральной адресной инвестиционной программы) расходов, отсутствия четкой методики оценки объемов и структуры действующих расходных обязательств, сложившегося порядка принятия решений по новым расходным обязательствам, наличия стимулов и традиций для индивидуального (в рамках рассмотрения «несогласованных вопросов») согласования объемов бюджетных ассигнований.
Переход к «программным» бюджетам предъявляет более жесткие требования к организации бюджетного планирования, включая детализацию и соблюдение уже предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации принципов и процедур.
В 2013 – 2015 годах правовое и методическое регулирование установления и использования «потолков» расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации целесообразно осуществлять в рамках порядка составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, а также при регулировании разработки и реализации государственных программ Российской Федерации.
Прежде всего, с учетом сложившейся практики, предлагается установить требования по определению целевых индикаторов и «потолков» расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации в 2-х вариантах – «базовом» и «дополнительном».
«Базовый» вариант в части «потолков» расходов должен соответствовать:
на очередной финансовый год и плановый период – бюджетным ассигнованиям на соответствующую «бюджетную трехлетку»;
за пределами «бюджетной трехлетки» - основным характеристикам федерального бюджета на период до 2020 года согласно долгосрочной бюджетной стратегии (либо иному прогнозу бюджетных параметров) исходя из доли условно-утвержденных (не распределенных между государственными программами Российской Федерации и непрограммными мероприятиями) расходов в общем объеме расходов федерального бюджета для 2016-2018 гг. на уровне не менее 5% от общего объема расходов.
В части целевых индикаторов «базовый» вариант государственной программы Российской Федерации должен обеспечивать достижение ключевых (приоритетных) целей и результатов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, в том числе и прежде всего утвержденных указами Президента Российской Федерации.
По решению Правительства Российской Федерации «дополнительный» вариант в части «потолков» расходов может предусматривать дополнительное обеспечение мероприятий, не влекущих формирование «длящихся» расходных обязательств.
Окончательное включение данных мероприятий в параметры финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации будет определяться при составлении и утверждении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период исходя из возможностей и ограничений федерального бюджета.
При этом «дополнительный» вариант государственной программы Российской Федерации должен обеспечивать более высокие, чем в «базовом» варианте, значения показателей и качественные характеристики достижения целей и результатов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.
В дальнейшем, с учетом накопленного практического опыта (в том числе на региональном и местном уровнях), может быть рассмотрен вопрос о необходимости и целесообразности законодательного закрепления оправдавших себя подходов к формированию и использованию «потолков» расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации.
Такой подход к определению и применению «потолков» расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации создает все необходимые предпосылки для достижения планируемых целей и результатов государственной политики при сочетании последовательности применения и гибкости (адаптивности) ее инструментов и мероприятий, кардинальном повышении эффективности бюджетных расходов (прежде всего, за счет расширения возможностей для перераспределения ресурсов в пределах долгосрочных «потолков» расходов, а также распределения расходов на вновь принимаемые обязательства с учетом эффективности реализации государственных программ Российской Федерации, приоритетности и степени готовности «дополнительных» мероприятий и проектов), безусловном исполнении действующих расходных обязательств с возможностью их оптимизации и сохранении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.