Эффективность управления общественными финансами в РФ

Развитие государственно-частного партнерства в РФ

2.4. Развитие государственно-частного партнерства
Государственно-частное партнерство позволяет использовать оптимальное сочетание бюджетных и внебюджетных ресурсов для решения ключевых задач социально-экономического развития Российской Федерации. Такие проекты опираются на устойчивые обязательства и способствуют распространению современных методов менеджмента, в том числе проектного подхода, общему повышению эффективности, качества проектов, снижению их рисков.
Основными характеристиками реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства являются юридическое закрепление взаимодействия публично-правового образования и бизнеса, его осуществление на средне- или долгосрочной основе, наличие строго определенной цели, позволяющей в дальнейшем оценить эффективность проекта.
Международный опыт свидетельствует, что развитие инструментов государственно-частного партнерства способствует увеличению инвестиций как в инфраструктурные проекты, так и в проекты в социальной и иных сферах, где необходимы механизмы долгосрочной компенсации части затрат инвестору публичной стороной соглашения.
В то же время роль государства в инвестиционной деятельности является строго регламентированной и ограниченной рядом условий. В частности, договором о функционировании Европейского союза закреплены положения, определяющие недопустимость государственной помощи, предоставляемой в любой форме или за счёт государственных ресурсов, в случае искажения или угрозы искажения конкуренции путём создания преимуществ для отдельных предприятий или производств.
С учетом изложенного, государственно-частное партнерство на основе долгосрочного контракта между частным инвестором и публично-правовым образованием реализуется при условии, что инвестиционный проект обеспечивает решение одной из долгосрочных задач социально-экономического развития, находящейся в компетенции органа государственной власти.
Бюджетные расходы по таким проектам осуществляются в рамках широкого спектра соглашений имущественного и финансового характера, таких как концессии, инвестиционные соглашения о согласованном по срокам и техническим параметрам создании объектов капитального строительства за счет государственных и частных инвестиций, долгосрочные соглашения о приобретении товаров или услуг для государственных нужд, а также частичной компенсации затрат инвестора путем предоставления субсидий, государственные гарантии, реализация инвестиционных проектов во взаимодействии или через компании с государственным участием и т.д. В настоящее время несогласованность и пробелы законодательства Российской Федерации препятствуют развитию государственно-частного партнерства в Российской Федерации.
К основным проблемам развития государственно-частного партнерства относятся:
отсутствие концепции развития государственно-частного партнерства, а также стратегии поэтапного введения и использования моделей государственно-частного партнерства;
отсутствие установленных целей, программных задач и условий предоставления государственной финансовой поддержки, при которых рекомендуется либо необходимо использовать соглашения между публично-правовыми образованиями и частными партнерами для реализации долгосрочных проектов государственно-частного партнерства;
несовершенство законодательства Российской Федерации, регламентирующего отдельные виды государственно-частного партнерства ( отсутствие разграничения соглашений о государственно-частном партнерстве и таких форм публично-частного взаимодействия, как государственные контракты и концессионные соглашения);
специальное регулирование, не позволяющее в ряде случаев (прежде всего, в социальной сфере, а также при реализации государственных функций) привлекать частные компании к реализации общественно-значимых проектов;
отсутствие установленной процедуры принятия долгосрочных бюджетных обязательств публичными партнерами в увязке со встречными обязательствами частного партнера по обеспечению выполнения программных задач и достижению программных целевых показателей;
неопределенность критериев оценки эффективности планируемых и реализуемых проектов государственно-частного партнерства;
отсутствие нормативно-правового регулирования и разграничения сфер ведения в применении норм законодательства Российской Федерации о государственных закупках и антимонопольного законодательства Российской Федерации в случае реализации соглашений государственно-частного партнерства;
отсутствие методики комплексной проверки финансовых предложений конкурсантов на предмет их реалистичности, оценки соответствия технических и финансовых характеристик предполагаемого партнерства установленным требованиям;
институциональная неготовность публично-правовых образований к передаче частным партнерам определенных прав на создание инфраструктурных объектов и управления ими;
отсутствие разработанной документации типовых вариантов соглашений о проектах государственно-частного партнерства, ориентированных на привлечение частных инвестиций, а также системы повышения информированности о государственно-частном партнерстве как актуальном механизме развития общественной инфраструктуры, который предполагает разделение рисков между частным и государственным партнерами;
неурегулированность правовых вопросов использования результатов интеллектуальной деятельности (передача права собственности на результаты интеллектуальной деятельности, полученные за счет средств федерального бюджета; возникновение налоговых потерь при осуществлении передачи интеллектуальной собственности в государственно-частное партнерство; вопросы учета и использования нематериальных активов при создании государственно-частных партнерств и т.п.).
Также затруднено заключение соглашения о государственно-частном партнерстве не только в целях создания, но и эксплуатации объектов инфраструктуры, в том числе как инструмента выплаты частному инвестору регулярного вознаграждения (например, в формате платы за доступность и техническое состояние объекта транспортной инфраструктуры). При этом целевые показатели инвестиционного проекта (в том числе стратегического характера, например, повышение производительности труда и создание высокопроизводительных рабочих мест) достигаются преимущественно на стадии эксплуатации созданного объекта за пределами инвестиционной стадии проекта через несколько лет после начала его использования.
Кроме того, невозможно финансово обеспечить ряд форм государственно-частного партнерства, предполагающих введение условных обязательств публичного партнера, когда определенное в соглашении вознаграждение выплачивается частному партнеру в случае осуществления им установленных инвестиционных расходов и достижения целевых показателей реализации инвестиционного проекта.
Применение инструментария государственно-частного партнерства в социальной сфере для привлечения внебюджетных источников финансирования проектов по развитию социальной инфраструктуры также в настоящее время сдерживается недостаточным нормативно-правовым регулированием. Прежде всего, в силу преимущественного использования для реализации инвестиционных проектов бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий и связанных с этим ограничений.
Кроме этого, использование указанных выше инструментов государственно-частного партнерства в социальной сфере не может осуществляться по общим для коммерческих проектов правилам, поскольку результатом успешной реализации таких проектов для органов государственной власти должно являться достижение не только финансовых показателей таких проектов, но и решение других задач социально-экономического развития. Таким образом, для расширения практики использования инструментария государственно-частного партнерства в социальной сфере необходимо сформировать систему оценки таких проектов, включая условия заключения соглашений государственно-частного партнерства и критерии их эффективности.
Соответственно, основными мерами, которые необходимо предпринять для снятия указанных ограничений, являются:
закрепление в федеральном законодательстве понятия государственно-частного партнерства;
внесение изменений в бюджетное, инвестиционное, земельное законодательство Российской Федерации, снимающих ограничения при реализации проектов государственно-частного партнерства, в том числе синхронизация с другими действующими и разрабатываемыми законами;
определение критериев случаев и форм государственной финансовой поддержки, а также минимального объема государственных вложений, при которых применение соглашений о государственно-частном партнерстве будет являться рекомендуемой, либо обязательной формой установления обязательств публичного и частного партнера;
определение и нормативно-правовое закрепление процедуры принятия долгосрочных финансовых обязательств публичным партнером в рамках соглашений государственно-частного партнерства;
формирование нормативно-правового регулирования в сфере государственно-частного партнерства, определяющего условия, целевые показатели, типовые взаимные обязательства и типовые соглашения о государственно-частном партнерстве.
Необходимо разработать и ввести в законодательство Российской Федерации такие механизмы обеспечения исполнения обязательств, как страхование соответствующих рисков, залог прав требования по концессионному соглашению, залог прав требования поступлений от пользователей объектом и ряд других.
Требует проработки и расширения практика применения фондов целевого капитала, особенно, в сферах науки, образования, культуры.
Законодательная база функционирования механизмов государственно-частного партнерства должна обеспечивать не только конкуренцию между проектами, но и открытый доступ к информации на всех стадиях проекта.
2.5. Новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации
Бюджетный кодекс занимает ключевое место в системе законодательства Российской Федерации в области бюджетных правоотношений, выполняя роль основного закона, регламентирующего принципы бюджетного устройства и организации бюджетного процесса.
Важные особенности Бюджетного кодекса заключаются в том, что он, в силу своего особого статуса, должен, во-первых, формировать единую логически организованную структуру норм и правил, регламентирующих ключевые аспекты бюджетного устройства, во-вторых, максимально полно охватывать бюджетный процесс, в-третьих, сохранять ключевые характеристики, задаваемые документу его статусом кодекса при корректировках и дополнениях.
К настоящему времени назрела необходимость подготовки новой редакции Бюджетного кодекса, поскольку принятые в последние годы, а также разработанные (рассматриваемые) законопроекты о внесении поправок в Бюджетный кодекс должны быть увязаны в единую систему.
К числу наиболее важных относятся новации Закона № 83-ФЗ, связанные с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений и порядка предоставления (государственных муниципальных) услуг. Принятие этого закона коренным образом изменило структуру и принципы организации сектора государственного управления. Выведение преобладающей доли поставщиков государственных (муниципальных) услуг (бюджетных и автономных учреждений) из состава участников бюджетного процесса требует соблюдения новых принципов взаимодействия органов власти и сети государственных (муниципальных) учреждений на всех стадиях бюджетного процесса, регулирования финансовых отношений бюджета и государственных (муниципальных) учреждений в новых условиях.
Сохраняются пробелы правового регулирования правоотношений с участием публично-правовых образований, основанных на договорах (соглашениях, контрактах; далее – «контрактные отношения»), в том числе в таких сферах как:
предоставление бюджетных инвестиций хозяйствующим субъектам;
предоставление субсидий некоммерческим организациям, в том числе в виде имущественного взноса в государственные корпорации и государственные компании;
закупки государственных (муниципальных) услуг и работ в пользу физических и юридических лиц;
предоставление кредитов и гарантий, осуществление заимствований, а также размещение средств бюджетов на банковские депозиты.
Реформирование указанных отношений вызвано необходимостью определения инструментов использования имущественного комплекса публично-правовых образований, в состав которых входят средства бюджетов, а также иное имущество, в том числе имущественные права, принадлежащие публично-правовому образованию, поскольку эффективность этих инструментов является необходимым условием повышения эффективности выполнения государственных (муниципальных) функций и задач.
В этой связи в 2013 – 2014 годах требуется внести изменения в Бюджетный кодекс, иные федеральные законы в части:
создания единой правовой, экономической и финансовой основы регулирования контрактных отношений, учитывающей результаты анализа международного опыта организации контрактной системы;
регламентации отношений, связанных с закупками товаров, работ, услуг в пользу третьих лиц;
формирования типовых формализованных требований к договорам (соглашениям), стороной которых выступает публично-правовое образование (далее – «публичные контракты»);
определение общих принципов и подходов к формированию цен «публичных контрактов»;
реформирования системы бюджетных платежей.
Кроме того, положения нового закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с введением норм о формировании, утверждении и ведении планов закупок и планов-графиков, требований к разработке положений о нормативных затратах на обеспечение функций органов власти (казенных учреждений), об определении порядка осуществления мониторинга и контроля в сфере закупок также потребуют изменения Бюджетного кодекса.
Необходимо совершенствование норм Бюджетного кодекса в таких сферах как внедрение программно-целевых методов планирования и исполнения бюджета, осуществление государственного и муниципального финансового контроля, формирование и исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов. Ряд указанных вопросов уже оформлен в виде законопроектов по изменению бюджетного законодательства, другие требуют дальнейшей проработки в рамках реализации Программы.
Наряду с внесением изменений, связанных с устранением выявленных пробелов в законодательстве Российской Федерации, либо его актуализацией с учетом проводимых бюджетных реформ, необходимо осуществить ряд мер, направленных на упорядочение логики и структуры построения бюджетного законодательства.
В Бюджетном кодексе должны найти отражение ключевые аспекты построения и функционирования бюджетной системы, на сегодняшний день регламентированные рядом обособленных законодательных актов (в частности, вопросы регулирования эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг).
Также необходимо устранить пробелы Бюджетного кодекса и других федеральных законов, вызывающие необходимость регулирования в законе о бюджете вопросов, выходящих за рамки его предмета.
Так, например, начиная с 1998 года, ежегодно включается в федеральный закон о федеральном бюджете Положение об очередности списания денежных средств со счета налогоплательщика при их недостаточности, в то время как в соответствии с постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 23 декабря 1997 г. № 21-П соответствующие поправки должны быть внесены в Гражданский кодекс Российской Федерации.
Результатом такой работы должно стать соблюдение принципа (с возможным его закреплением в Бюджетном кодексе), в соответствии с которым закон о бюджете не может регулировать вопросы, не относящиеся к бюджетному законодательству.
Требуется провести работу по упорядочению структуры Бюджетного кодекса, устранению последствий многочисленных изменений документа, выражающихся в значительном количестве статей Бюджетного кодекса, утративших силу, сложной структуре не всегда равнозначных по содержательному наполнению разделов и глав, затрудняющей пользование Бюджетным кодексом.
В основу обновленной структуры Бюджетного кодекса должна быть положена общая логика построения и регулирования системы управления общественными финансами, в соответствии с которой дается описание участников системы, их полномочий, принципов и порядка взаимодействия, выделяются основные объекты управления, фиксируются ключевые этапы бюджетного процесса (планирование, рассмотрение и утверждение, исполнение, отчетность, контроль и анализ), определяются базовые правила принятия и реализации управленческих решений на каждой из выделенных стадий, а также требования к информационному обеспечению бюджетного процесса в Российской Федерации.
Выбор концепции (модели) Бюджетного кодекса должен решаться с учетом результатов сравнительного анализа правового устройства бюджетной системы Российской Федерации со сложившейся лучшей мировой практикой построения нормативно-правовой базы для бюджетных систем – от строго регламентированной до рамочной (в части описания процессов бюджетного законодательства, подготовки бюджета, обсуждения и принятия бюджета парламентом, исполнения бюджета, контроля и аудита исполнения бюджета, бюджетного процесса для региональных и местных бюджетов), а также различающейся по ее составу, регламентирующей положения, регулирующие бюджетный процесс в Российской Федерации в Конституции Российской Федерации, в основном бюджетном законе, в документах Правительства Российской Федерации.
Подготовка новой редакции Бюджетного кодекса должна систематизировать и стабилизировать его структуру и содержание.
Учитывая комплексный характер вопросов, которые предстоит решить при разработке его новой редакции, эта работа должна проводиться с привлечением широкого круга специалистов и детальным анализом правоприменительной практики. С этой целью необходимо организовать соответствующее обсуждение на специально созданном информационном ресурсе на официальном сайте Минфина России (см. также Раздел 6.2).