Эффективность управления общественными финансами в РФ

Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года

2. Цель, задачи и условия реализации Программы
Эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами является важнейшим условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, обеспечения обороноспособности и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны.
Несмотря на поступательное развитие в последние годы нормативного правового регулирования и методического обеспечения бюджетных правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной системы управления общественными финансами еще не завершен.
Сформулированные на период до 2018 года стратегические цели и задачи социально-экономического развития требуют продолжения и углубления бюджетных реформ с выходом системы управления общественными финансами на качественно новый уровень.
2.1. Необходимость разработки, цель и задачи Программы
Наряду с положительными результатами реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов, в настоящее время в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:
отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) для достижения целей государственной политики;
недостаточность трехлетнего горизонта социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования, пробелы нормативно-методического обеспечения и ограниченность практики долгосрочного бюджетного планирования;
незавершенность формирования и ограниченность практики использования в качестве основного инструмента для достижения целей государственной (муниципальной) политики и основы для бюджетного планирования государственных (муниципальных) программ;
сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;
формальное применение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;
обособленность планирования и использования «текущих» (постоянных) и «инвестиционных» (срочных) бюджетных расходов, размывающая ответственность за достижение результатов государственной политики, что ведет к ограничению возможностей перераспределения при составлении проекта федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти ассигнований между «текущими» и «инвестиционными» расходами, в результате которого может складываться ситуация, при которой предусматривается строительство новых объектов без планирования «текущих» расходов на их функционирование, а также без анализа необходимости этих объектов для достижения заявленных целей;
недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, наличие отдельных федеральных «необеспеченных» мандатов, низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов;
разрозненность и фрагментарность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе в сфере управления общественными финансами;
недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.
В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативно-правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов. При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.
Значительная часть указанных недостатков и ограничений вызвана тем, что разработанные в рамках Программы повышения эффективности бюджетных расходов законопроекты (поправки в Бюджетный кодекс по вопросам использования нефтегазовых доходов и установления бюджетных правил, введения программного бюджета и совершенствования бюджетного процесса, государственного и муниципального финансового контроля) еще не приняты, а применение вступивших в силу федеральных законов (прежде всего, Закона № 83-ФЗ) в значительной степени остается формальным и (или) несистемным.
Исходя из этого, целью Программы является повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития за счет завершения формирования современной нормативно-методической базы регулирования бюджетных правоотношений, прежде всего путем разработки и введения в действие новой редакции Бюджетного кодекса и совершенствования реализующей ее правоприменительной практики.
Для ее достижения предлагается обеспечить решение следующих основных задач:
1) завершить полноценное внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс;
2) упорядочить структуру управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований;
3) реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов;
4) обеспечить повышение качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
5) повысить открытость и прозрачность управления общественными финансами.
При этом общими предпосылками для достижения цели и решения задач Программ являются:
долгосрочная устойчивость и сбалансированность федерального бюджета;
разграничение полномочий и обязательств публично-правовых образований, сбалансированность и устойчивость региональных и местных бюджетов; развитие государственно-частного партнерства.
Законодательное закрепление формируемых принципов управления общественными финансами будет осуществлено при подготовке в 2013 году и поэтапном введении в действие, начиная с 2014 года, новой редакции Бюджетного кодекса.
Решение перечисленных задач будет осуществляться в рамках формирующейся в настоящее время системы документов государственного стратегического планирования. Программа определяет общие механизмы реализации установленных в них целей и задач, достижения результатов конкретных мероприятий государственных программ Российской Федерации.
Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться в рамках соответствующих государственных программ Российской Федерации в соответствии с утверждаемым Правительством Российской Федерации планом мер по реализации Программы.
 
2.2. Обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности федерального бюджета
Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости федерального бюджета как ключевого звена бюджетной системы Российской Федерации является важнейшей предпосылкой для сохранения макроэкономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономической деятельности, основанной на инновационном развитии, создания рабочих мест, требующих кадров высокой квалификации, роста реальной заработной платы в экономике.
Ухудшение условий функционирования экономики вследствие макроэкономической нестабильности в долгосрочной перспективе неизбежно приводит к замедлению роста или, в особо неблагоприятных условиях, к снижению доходов бюджетов бюджетной системы, то есть, к сокращению возможностей публично-правовых образований в достижении необходимых долгосрочных стратегических целей и исполнении публичных обязательств перед гражданами.
Действующий в настоящее время порядок индексации публичных нормативных и приравненных к ним обязательств на основе прогнозируемого (а не отчетного) уровня роста потребительских цен формирует условия для незапланированного роста расходных обязательств.
Кроме того, при осуществлении бюджетных инвестиций все инвестиционные риски, включая риски неэффективности бюджетных расходов, а также низкой заинтересованности частных инвесторов в их софинансировании, ложатся на бюджетную систему Российской Федерации.
Также важно, что в периоды снижения доходов бюджетной системы в результате различных внешних и внутренних факторов возрастает нагрузка на расходы федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов, направляемых на поддержку сбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации и бюджетов субъектов Российской Федерации, что повышает актуальность повышения доли собственных доходов этих бюджетов.
В настоящее время и в долгосрочной перспективе основная ответственность за эффективность формирования и использования системы прогнозирования и противодействия рискам сохраняется за федеральными органами власти, поскольку они обладают основными полномочиями в сфере налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики в условиях высокой зависимости уровня сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.
Исходя из этого, первоочередной мерой обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и противодействия бюджетным рискам должно выступать применение механизма ограничения роста расходов федерального бюджета, не обеспеченных надежными источниками доходов в долгосрочном периоде, при безусловной реализации принятых решений (действующих обязательств), в том числе в рамках утвержденных государственных программ Российской Федерации, а также восстановление достаточных объемов резервов, источником пополнения которых служат доходы от экспорта нефти и газа (превышающие прогнозируемые при консервативных подходах), для их возможного использования в случае ухудшения макроэкономической ситуации.
Переход к формированию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с применением программно-целевого метода предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджетной системы в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода реализации государственной политики, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов государства на важнейших направлениях деятельности.
Для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости федерального бюджета необходимо реализовать комплекс мер по следующим основным направлениям.
1) Разработка и реализация долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации.
Долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации (далее - Бюджетная стратегия) представляет собой документ, включающий долгосрочный (на срок более 12 лет) прогноз основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочном периоде.
Основной ее целью является определение финансовых возможностей, условий и предпосылок для достижения ключевых целей и результатов государственной политики, сформулированных в долгосрочной стратегии социально-экономического развития, других стратегических документах, решениях Президента и Правительства Российской Федерации, при обеспечении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и повышении эффективности бюджетных расходов.
Необходимыми условиями для достижения цели Бюджетной стратегии является соблюдение при ее разработке и ведении следующих принципов (требований):
определение Правительством Российской Федерации базового варианта долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, принятого для целей бюджетного планирования и прогнозирования (при наличии других вариантов), с учетом необходимости минимизации рисков для долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы;
принятие в качестве целевого индикатора отсутствие дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
последовательное снижение ненефтегазового дефицита федерального бюджета, аккумулирование конъюнктурно обусловленных доходов в суверенных фондах;
сохранение объема государственного долга Российской Федерации на безопасном уровне;
полнота учета и прогнозирования финансовых ресурсов, регулятивных инструментов и структурных реформ, которые могут быть использованы для достижения целей и результатов государственной политики в соответствующих сферах (отраслях);
формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе с учетом их оптимизации;
принятие новых расходных обязательств на основе сравнительной оценки их эффективности и с учетом сроков и механизмов их реализации в пределах имеющихся ресурсов;
обеспечение достаточной гибкости объема и структуры бюджетных расходов, в том числе наличие нераспределенных ресурсов и критериев для их перераспределения в соответствии с новыми задачами либо сокращения при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;
анализ и оценка рисков для бюджетной системы Российской Федерации, подготовка и реализация мер по их минимизации.
Первая Бюджетная стратегия на период до 2030 года будет разработана в начале 2013 года в качестве аналитического документа.
С 2014 года планируется включить Бюджетную стратегию в состав документов бюджетного планирования с определением в Бюджетном кодексе ее основного содержания и включения в состав документов, вносимых в Государственную Думу одновременного с проектом федерального бюджета, а также установление полномочий Правительства Российской Федерации по определению порядка ее разработки и ведения.
При разработке указанного порядка, в частности, будет предусмотрено:
утверждение Бюджетной стратегии распоряжением Правительства Российской Федерации, вносимым Минфином России по согласованию с Минэкономразвития России, Минтрудом России и Минздравом России;
определение Бюджетной стратегией основных параметров (с указанием минимального их перечня) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на срок до 18 лет и предельных расходов федерального бюджета («потолков») на реализацию государственных программ Российской Федерации на срок до 12 лет (см. также разделы 3.2 - 3.4);
ежегодная корректировка Бюджетной стратегии (без изменения ее временных горизонтов) при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
продление каждые 3 года горизонта «потолков» расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации на 3 года (с переутверждением каждые 6 лет государственных программ Российской Федерации на новый 12-летний срок);
утверждение новой Бюджетной стратегии каждые 6 лет с продлением горизонта определения основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 6 лет.
Необходимым условием для разработки и ведения Бюджетной стратегии является разработка и ведение долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период (с определением его содержания, а также порядка разработки и корректировки).
2) Стабильность законодательно закрепленных «бюджетных правил» использования нефтегазовых доходов и регулирующих определение предельного объема расходов федерального бюджета.
Введенные с 2013 года «бюджетные правила» предусматривают:
ограничение предельного объема расходов федерального бюджета суммой доходов федерального бюджета при «базовой» цене на нефть и «расчетного дефицита» в размере, не превышающем 1% прогнозируемого на соответствующий год ВВП;
установление «базовой» цены на нефть, равной средней цене на нефть за отчетный период (включая 6 месяцев текущего года), первоначально принятого в 5 лет с ежегодным удлинением до достижения 10 лет (в случае, если за последние 3 года цена на нефть оказывается ниже «базовой», в качестве «базовой» принимается цена за нефть за отчетный 3-летний период);
недопустимость уменьшения объема расходов федерального бюджета относительно утвержденного в предыдущем бюджетном цикле общего объема расходов на плановый период (без учета условно утвержденных расходов);
возможность превышения при формировании проекта федерального бюджета предельного объема расходов на объем расходов, обусловленных увеличением прогноза отдельных видов доходов (в частности, доходов, формирующих бюджетные ассигнования Федерального дорожного фонда, доходов от реализации имущества и т.д.);
возможность увеличения в ходе исполнения федерального бюджета общего объема расходов только на величину дополнительных ненефтегазовых доходов;
аккумулирование нефтегазовых доходов, превышающих нефтегазовые доходы при «базовой» цене на нефть, в Резервном фонде до достижения им 7% ВВП, затем – в Фонд национального благосостояния (далее также – ФНБ);
использование средств Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета в случае, если прогнозируемая (фактическая) цена на нефть оказывается ниже «базовой»;
возможность использования до 50% нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в ФНБ, на реализацию приоритетных проектов, не влекущих расходных обязательств «постоянного» характера, в том числе – с соответствующим увеличением общего объема расходов федерального бюджета.
Соблюдение этих правил обеспечивает бездефицитность федерального бюджета, начиная с 2015 года, сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета, увеличение объема суверенных фондов (без учета использования 50% нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в ФНБ).
Как показал опыт последних лет, политика использования периодов макроэкономической стабильности для создания «подушки безопасности» полностью оправдала себя при необходимости компенсации резкого падения уровня доходов федерального бюджета (причем как нефтегазовых, так и иных доходов), например в 2009 году, когда средства Резервного фонда использовались для финансирования дефицита федерального бюджета. Это также позволило обеспечить минимизацию роста долговых обязательств федерального бюджета.
Кроме того, наличие резервов стало важнейшим фактором инвестиционной привлекательности Российской Федерации , поддержания инвестиционного уровня суверенных рейтингов, снижения стоимости государственных и корпоративных заимствований.
3) Поддержание безопасного уровня и структуры государственного долга Российской Федерации.
В настоящее время макроэкономические показатели Российской Федерации позволяют осуществлять государственные заимствования на приемлемых условиях. Это дает возможность выходить на рынок займов при благоприятной конъюнктуре и накапливать часть нефтегазовых доходов в Резервном фонде, реализуя, таким образом, стратегию «занимай и сберегай».
Данный подход позволяет обеспечивать привлечение займов в ограниченных (с учетом «бюджетных правил») объемах на оптимальных условиях с возможностью дальнейшего сокращения относительного уровня процентных расходов федерального бюджета, сохранении низкого уровня налоговой нагрузки, при гарантированном накоплении резервов, при устойчивых доходах от размещения средств суверенных фондов.
В случае развития кризисных тенденций в мировой экономике условия заимствований на долговых рынках для Российской Федерации, как и для многих суверенных заемщиков, значительно ухудшатся. При самом негативном сценарии долговой рынок может быть фактически «закрыт», что не позволит привлечь средства в нужных объемах на приемлемых условиях. В такой ситуации накопленные в Резервном фонде средства позволят гарантировать исполнение расходных обязательств бюджета.
Оправданность такой стратегии подтверждается опытом прохождения Российской Федерацией кризиса 2008-2009 гг. В данном периоде стоимость заимствований для Российской Федерации достигала неприемлемого уровня: 11% годовых на внутреннем рынке капитала и 9% годовых на международном рынке. В этих условиях резервы, накопленные государством в суверенных фондах, позволили избежать заимствований по завышенным ставкам, а, следовательно, неоправданного роста расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации. Средства Резервного фонда были быстро и без потерь выведены из валютных активов и направлены на исполнение расходных обязательств федерального бюджета в сумме 4,1 трлн. рублей, а средства ФНБ – размещены на депозиты во Внешэкономбанке в сумме 649 млрд. рублей в целях реализации антикризисных мер Правительства Российской Федерации. При этом средняя доходность размещения средств суверенных фондов в активы в иностранной валюте в указанном периоде составила 14,0% годовых в рублевом выражении.
Даже в кризисных условиях привлечение долгосрочных займов под 7% годовых оказывается сопоставимым с уровнем доходности от размещения средств суверенных фондов на более сжатые сроки, который также обеспечивается за счет положительной курсовой разницы. Анализ доходностей привлечения и размещения средств в одной валюте и на сопоставимый срок показывает, что разница между ставками составляет всего 1 - 1,5% годовых.
Важно учесть, что разница между стоимостью заимствований Российской Федерации и доходностью размещения средств российских суверенных фондов незначительна и может быть сведена к минимуму при условии повышения эффективности управления средствами суверенных фондов и оптимизации затрат на обслуживание долговых обязательств.
Возможное ухудшение макроэкономической ситуации существенно повысит стоимость внешних заимствований за счет возможного ослабления рубля по отношению к основным валютам. В связи с этим оптимальным с точки зрения бюджетной эффективности решением будет использование накопленных конъюнктурных доходов федерального бюджета.
При этом сохраняющаяся зависимость федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры и в целом достаточно высокий уровень рисков для бюджетной системы Российской Федерации требуют соблюдения более жестких, чем для стран с диверсифицированной структурой экономики, ограничений для долговой политики.
В целом политика государственных заимствований будет исходить из необходимости стабилизации объема государственного долга Российской Федерации на уровне, не превышающем 15% ВВП, при повышении доли внутреннего долга.
Такой подход обеспечит устойчивость федерального бюджета, поскольку позволит в случае внешних шоков увеличить в целях покрытия дефицита федерального бюджета объем государственного долга Российской Федерации (в основном за счет внешних заимствований) при сохранении контролируемого уровня и структуры долговой нагрузки.
Кроме того, одной из основных целей бюджетной политики в среднесрочной перспективе является необходимость совершенствования пенсионной системы Российской Федерации в целях обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации и снижения его зависимости от ассигнований федерального бюджета.
Основными задачами, направленными на реализацию указанной цели. будут являться:
совершенствование бюджетной политики;
реформирование института досрочных пенсий;
реформирование института накопительной составляющей пенсионной системы;
оптимизация регулирования индексации пенсий и изменение порядка учета продолжительности страхового (трудового) стажа, необходимого для назначения пенсии, и формирование размера пенсии с учетом трудового вклада работника;
формирование обязательств государства по объему будущих пенсионных выплат, обеспеченных страховыми взносами.
В связи с этим, будет изменен действующий порядок формирования пенсионных прав, с тем, чтобы это позволило регулировать все основные элементы пенсионного обеспечения граждан.
Предполагается, что обязательства пенсионной системы Российской Федерации будут соответствовать ее текущим доходам.
Будет усилена зависимость приобретаемых гражданами пенсионных прав от их участия в распределительной составляющей пенсионной системы и стажа работы.
Расчет трудовой пенсии будет производиться, исходя из нормативного стажа с учетом изменений демографической ситуации.
При этом будут увеличены требования по минимальному страховому (трудовому) стажу, необходимому для определения права на трудовую пенсию по старости в общеустановленном возрасте.
В целях стимулирования более продолжительной трудовой деятельности для граждан, принявших решение работать после достижения пенсионного возраста и отсрочить назначение пенсии, необходимо предусмотреть ее установление в более высоком размере за счет установления специального порядка перерасчета пенсионных прав. В перспективе с учетом роста заработной платы и сохранения способности граждан к трудовой деятельности будет создан механизм по осуществлению выплаты пенсии работающим пенсионерам в зависимости от размера получаемой ими заработной платы.
Реализация предлагаемых мероприятий позволит в долгосрочной перспективе осуществить переход к системе формирования пенсионных прав исходя из требования сбалансированности пенсионных прав и обязательств по выплате пенсий. При этом изменение системы формирования пенсионных прав должно осуществляться при условии сопоставимости обязательств, складывающихся как в условиях действующего законодательства Российской Федерации, так и нового законодательного регулирования.
 2.3. Разграничение расходных обязательств и доходных источников, обеспечение устойчивости и сбалансированности региональных и местных бюджетов
Важной целью данного направления Программы является формирование прозрачной и стабильной системы разграничения полномочий и доходов между публично-правовыми образованиями.
В рамках корректировки действующей системы разграничения полномочий необходимо:
провести дополнительную инвентаризацию полномочий Российской Федерации, полномочий субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения с целью оптимизации разграничения полномочий между уровнями публичной власти, в первую очередь, оценить целесообразность передачи субъектам Российской Федерации отдельных полномочий, исполняемых территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти;
определить и урегулировать на законодательном уровне вопросы о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления (в том числе между разными типами муниципальных образований), исходя из экономической целесообразности их осуществления соответствующим уровнем власти (например, об ответственном обращении с животными, обеспечении первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального района вне границ пунктов поселений, организации внеуличного транспорта и метрополитена, др.);
разграничить вопросы местного значения на обязательные (законодательно закрепленные) и добровольные в целях более четкого установления их правового статуса;
завершить разграничение полномочий по решению вопросов местного значения и прав органов местного самоуправления разных типов муниципальных образований (особенно между муниципальными районами и поселениями) в отраслевых законодательных актах Российской Федерации в целях исключения правовых пробелов и дублирования полномочий (например, в сфере культуры, спорта, работы с детьми и молодежью и др.);
провести ревизию всей системы регулирования исполнения региональных и муниципальных полномочий, в том числе ГОСТов, СанПинов в направлении минимизации подобного регулирования;
провести анализ перечня полномочий, которые органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе делегировать на муниципальный уровень;
исключить из федеральных законов, а также отраслевых нормативных правовых актов нормы, устанавливающие льготы и социальные выплаты по полномочиям субъектов Российской Федерации и вопросам местного значения, в частности, отменить статью 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в связи с переходом на адресный характер предоставления социальных льгот и выплат.
В настоящее время разграничение налоговых источников между федеральным центром и регионами в целом соответствует современному этапу развития федеративных отношений в Российской Федерации, и существенный пересмотр данного разграничения в среднесрочной перспективе нецелесообразен.
В то же время при расширении полномочий органов местного самоуправления за счет закрепления за ними ряда полномочий, которые в настоящее время делегируются им субъектами Российской Федерации, возможен определенный пересмотр разграничения доходных источников в пользу органов местного самоуправления.
В предстоящем периоде в данном направлении планируется расширение полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по участию в сборе региональных и местных налогов, а также поступающих в их бюджеты налогов, уплачиваемых при применении специальных налоговых режимов.
На первом этапе необходимо предоставить органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления право по выявлению объектов налогообложения и содействию их регистрации, а также по доведению информации до налогоплательщиков об имеющейся задолженности по уплате налогов и сборов и обеспечению взыскания такой задолженности.
Кроме того, должны быть отменены установленные на федеральном уровне льготы по региональным и местным налогам, а также оптимизированы неэффективные налоговые льготы и освобождения, устанавливаемые региональным и муниципальным законодательством.
Перечисленные меры по разграничению расходных обязательств и доходных источников между публично-правовыми образованиями, должны создать надежную основу для обеспечения устойчивости и сбалансированности региональных и местных бюджетов. По состоянию на 1 ноября 2012 года объем государственного долга субъектов Российской Федерации       составил 1,2 трлн. рублей или менее 2% ВВП (21% собственных доходов региональных бюджетов), в том числе объем государственного внутреннего долга – 1,1 трлн. рублей, объем государственного внешнего долга субъектов Российской Федерации - 0,6 млрд. долл. США.
В соответствии с Бюджетным кодексом предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Для субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также субсидий, предоставляемых субъектам из Инвестиционного фонда Российской Федерации) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта, предельный объем государственного долгаРоссийской Федерации ограничен 50% вышеназванных доходов.
При этом до 1 января 2017 года действует норма, допускающая превышение субъектами Российской Федерации указанных ограничений в пределах сумм задолженности по бюджетным кредитам.
Анализ соблюдения субъектами Российской Федерации ограничений по предельному объему государственного долга Российской Федерации, с учетом обязательств по бюджетным кредитам, показал, что для 6 субъектов Российской Федерации накопленный долг превышает установленные законодательством предельные значения, а общая сумма задолженности еще четырех субъектов Российской Федерации приближается к ним. На долю обязательств указанных десяти «проблемных» заемщиков приходится более 17% от общего объема государственного долга субъектов Российской Федерации, а в структуре их долга преобладают обязательства по бюджетным кредитам.
Данные мониторинга состояния долга субъектов Российской Федерации свидетельствуют о необходимости уделять повышенное внимание проблеме долговой нагрузки на региональные бюджеты, связанной с активным использованием рядом заемщиков кредитов из федерального бюджета. Факты допущенных субъектами Российской Федерации нарушений при исполнении обязательств по бюджетным кредитам должны учитываться при регистрации Минфином России условий эмиссии и обращения облигационных займов этих субъектов.
Анализ структуры государственного долга субъектов Российской Федерации также показывает, что одна треть регионов имеет задолженность по краткосрочным кредитам кредитных организаций, в том числе у ряда из них она составляет более половины объема их долга. Высокая доля краткосрочных долговых обязательств формирует крайне высокие риски рефинансирования долга для заемщика.
В целях обеспечения долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований целесообразно рассмотреть вопрос о закреплении в бюджетном законодательстве нормы, ограничивающей долю краткосрочных заимствований субъектов Российской Федерации.
При этом Федеральное казначейство наделяется полномочиями по предоставлению краткосрочных бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях поддержания ликвидности счетов их бюджетов.
Необходимо создание эффективной системы предупреждения и ликвидации негативных последствий угроз несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Такой набор мероприятий должен быть направлен на создание четкой, безусловно реализуемой системы выявления и применения конкретных мер реагирования в отношении налогово-бюджетной политики органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с учетом бюджетных ограничений.
Также будут созданы методологические основы аккумулирования конъюнктурных доходов по аналогии с «бюджетными правилами», что станет важным фактором применения конкретных условий предоставления субсидий в рамках соответствующей государственной программы Российской Федерации.
Одним из инструментов сокращения рисков невыполнения субъектом Российской Федерации расходных обязательств по возложенным на них полномочиям являются региональные резервные фонды, которые создаются для решения следующих задач:
обеспечение финансирования расходов в период сезонных отклонений объема поступлений доходов от объема расходов;
компенсация снижения доходов бюджета субъекта Российской Федерации в связи с рецессией;
финансирование социально- и (или) экономически значимых расходов субъекта Российской Федерации в течение определенного периода времени. Развитие инструментов сбережения «конъюнктурных» доходов субъектов Российской Федерации должно происходить в первую очередь через создаваемые Фонды на основании рекомендаций Минфина России. Особое внимание стоит уделить мерам, которые позволят стимулировать субъекты Российской Федерации к эффективному управлению дополнительно поступающими доходами.
В отношении долговой и бюджетной политики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо применять превентивные меры, позволяющие избежать кризиса неплатежей по их обязательствам. В случае приближения к критическим значениям неплатежеспособности необходимо разрабатывать планы восстановления платежеспособности самими органами власти регионального и местного уровня под контролем соответственно федеральных органов и органов власти субъектов Российской Федерации.
Планируется установить обязанность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, достигших критических значений задолженности по долговым и бюджетным обязательствам, заключать соответственно с Минфином России и финансовыми органами соответствующих субъектов Российской Федерации соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности публично-правового образования на срок до 3-5 лет, которые должны включать меры по оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации и муниципальных финансов, включая меры по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов соответствующих бюджетов, графики погашения (реструктуризации) долговых обязательств.
В целях минимизации валютных рисков бюджетов субъектов Российской Федерации в Бюджетный кодекс планируется ввести норму, устанавливающую необходимость наличия для осуществления субъектом Российской Федерации государственных внешних заимствований кредитных рейтингов от не менее, чем двух ведущих международных рейтинговых агентств на уровне не ниже уровня соответствующих рейтингов, присвоенных по международной шкале Российской Федерации.
Кроме того, в настоящее время законодательством Российской Федерации не урегулированы вопросы размещения ценных бумаг субъектов Российской Федерации, номинированных в валюте Российской Федерации, на международных рынках капитала. Для осуществления таких заимствований субфедеральные заемщики должны соответствовать требованиям, предъявляемым к субъектам Российской Федерации для осуществления внешних облигационных займов. В Бюджетный кодекс планируется внести изменения, которые позволят наиболее финансово устойчивым субъектам Российской Федерации выходить на международные рынки капитала с такими инструментами.
В целях мониторинга и оценки долговой устойчивости регионов в качестве универсального подхода для этой оценки могут быть использованы показатели долговой устойчивости, применяемые для Российской Федерации, с их корректировкой в зависимости от доли безвозмездных перечислений в доходах соответствующих бюджетов.
Стратегической мерой, способствующей проведению ответственной бюджетной политики и оптимизации долговой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, является расширение горизонтов бюджетного планирования, в том числе за счет утверждения бюджетов на 3-летний период, и формирования долгосрочных бюджетных стратегий.
В частности, распределение основной части межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований и нормативов зачисления налогов в доходы местных бюджетов должно утверждаться не менее чем на три года.
В целом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях должно быть обеспечено высокое качество управления бюджетным процессом с использованием в первую очередь передовых программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов, в том числе:
удлинение горизонта бюджетного планирования не менее чем до 6 лет с разработкой долгосрочной бюджетной стратегии субъекта Российской Федерации;
разработка среднесрочного финансового плана муниципального образования и прогноза социально-экономического развития муниципального образования (в том числе поселенческого уровня) на 3-летний период;
проведение мониторинга и оценки качества управления региональными финансами, а также расширение сферы охвата оценки и актуализация перечня используемых индикаторов с учетом основных направлений бюджетной политики в регионе;
повышение ответственности органов власти субъектов Российской Федерации за неэффективную бюджетную политику, приводящую к невыполнению принятых расходных обязательств, увеличению кредиторской задолженности и долговой нагрузки их бюджетов, включая возможность запрета предоставления стимулирующих межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, в которых были выявлены нарушения требований бюджетного законодательства.
Исполнение данных мероприятий будет обеспечено в том числе в рамках методологической и финансовой поддержки реализации региональных программ повышения эффективности управления общественными (региональными и муниципальными) финансами.