Эффективность управления общественными финансами в РФ

Обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов в России

7. Обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов
Повышение уровня информационной прозрачности деятельности органов государственной (муниципальной) власти, принимающих участие в подготовке, исполнении бюджета и составлении бюджетной отчетности, способствует повышению качества их работы и системы управления государственными финансами в целом.
В качестве ориентира для оценки прозрачности общественных финансов может быть использован Open Budget Index – Индекс открытости бюджета, рассчитываемый с 2006 года Международным бюджетным партнерством (International Budget Partnership).
Обзор открытости бюджетов представляет собой наиболее авторитетное независимое регулярное издание, содержащее результаты измерения бюджетной прозрачности и подотчетности в мире.
В рамках указанного обзора оценивается (экспертно), производят ли правительства и предоставляют ли они гражданам доступ к восьми ключевым бюджетным документам, требуемым согласно надлежащей международной практике, проверяется ли эффективность контроля за исполнением бюджета и общественного участия в процессе принятия решений по государственному бюджету. В результате каждой стране присваивается оценка прозрачности по 100-бальной шкале.
За последние годы в результате реализации среднесрочных программ бюджетных реформ значение Индекса открытости бюджета для Российской Федерации возросло с 47% в 2006 году (28 место среди 59 стран) до 74% в 2012 году (10 место среди 100 стран). В соответствии с методологией исследования, Российская Федерация вошла в группу стран, предоставляющих «значительный объем информации о бюджетном процессе для общественности».
Занимая в 2012 году достаточно высокие позиции по «проекту бюджета» (82 баллов из 100), утвержденному бюджету (100 баллов), текущим отчетам (96 баллов), Российская Федерация отстает по таким направлениям как «гражданский бюджет» и «полугодовой отчет», которым будет уделено особое внимание в 2013-2015 годах.
Стратегическим целевым ориентиром Программы является достижение значения Индекса открытости бюджета 85% к 2020 г. с вхождением Российской Федерации в группу стран, «предоставляющих обширную информацию гражданам о бюджете».
Росту указанного индекса в значительной степени будет способствовать публикация «бюджета для граждан», а также переход Российской Федерации к формированию федерального бюджета на программной основе.
В соответствии со стандартами лучшей мировой практики для обеспечения финансовой (налогово-бюджетной) прозрачности необходимы:
общедоступность информации о состоянии и тенденциях развития общественных финансов;
открытость деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;
наличие и соблюдение формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;
рассмотрение и утверждение законодательными органами бюджетных параметров, бюджетной отчетности в увязке с планируемыми и достигнутыми целями и результатами государственной политики;
регулярная оценка (мониторинг) прозрачности деятельности ведомств, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по управлению общественными финансами, в том числе – на основе ведения рейтингов финансовой прозрачности;
обеспечение широкого участия общественности в процессе принятия решений о распределении общественных финансов;
формирование и предоставление бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.
В связи с этим необходимо обеспечить публичность процесса управления общественными финансами, правовой основой для которой должно стать законодательное закрепление нормы, гарантирующей обществу право на доступ к открытым государственным данным.
Для достижения перечисленных целей будут реализованы меры по следующим основным направлениям.
1. Ежегодная оценка хода реализации и эффективности государственных программ Российской Федерации, в том числе:
подготовка ответственными исполнителями государственных программ Российской Федерации годовых отчетов о ходе реализации и оценке эффективности государственной программ Российской Федерации;
выборочное рассмотрение на заседаниях Правительства Российской Федерации отдельных докладов ответственных исполнителей о ходе реализации государственных программ Российской Федерации в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации;
разработка Минэкономразвития России и представление в Правительство Российской Федерации сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации с его представлением в Государственную думу одновременно с отчётом об исполнении федерального бюджета.
2. Публичное рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации и отчетов об их реализации, в том числе:
обсуждение проектов новых государственных программ Российской Федерации и проектов изменений в утвержденные государственные программы Российской Федерации на заседаниях общественных советов федеральных органов исполнительной власти перед внесением их на утверждение в Правительство Российской Федерации;
представление отчетов о реализации государственных программ Российской Федерации в Государственной Думе;
заключения Счетной палаты Российской Федерации о реализации государственных программ Российской Федерации, о проектах изменений в государственные программы Российской Федерации и их рассмотрении Государственной Думой и Советом Федерации одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета и (или) проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
рассмотрение докладов ответственных исполнителей о ходе реализации государственных программ Российской Федерации на заседаниях Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого Правительства;
проведение общественных обсуждений новых государственных программ Российской Федерации в соответствии с порядком раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения;
разработка порядка проведения независимой экспертизы, включая права и ответственность ее участников, сроки, периодичность, требования к результатам экспертизы и процедурам ее организации.
3. Разработка системы мер, принимаемых по результатам мониторинга, ежегодной экспертизы и оценки государственных программ Российской Федерации, оценки итогов публичных процедур рассмотрения, направленных на решение проблем, возникающих в процессе планирования и реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе внедрение формализованных оценок и (или) рейтингов качества программ и процесса их реализации, мер стимулирующего характера (например, повышение самостоятельности в процессе перераспределения ассигнований).
Анализ эффективности расходов федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации должен дополняться анализом эффективности расходов федерального бюджета по отдельным отраслям или ведомствам, в том числе – в рамках проведения независимой общественной экспертизы по отдельным вопросам и сферам оценки эффективности расходов федерального бюджета.
4. Развитие механизмов общественного контроля за подготовкой и реализацией государственных программ Российской Федерации.
В настоящее время уже установлены требования по проведению обязательной общественной экспертизы программных документов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, в том числе государственных программ Российской Федерации, включенных в состав нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти. Также определено право ответственных исполнителей по проведению общественных обсуждений проектов государственных программ Российской Федерации, в том числе с привлечением Общественной палаты Российской Федерации, общественных советов, созданных при федеральных органах исполнительной власти, научных и иных заинтересованных организаций.
Необходимо разработать комплексные подходы к применению механизмов общественного контроля в процессе разработки и реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе предусматривающие:
определение роли общественных организаций при оценке государственных программ Российской Федерации;
создание институциональной среды для участия общественных организаций в оценке государственных программ Российской Федерации;
выработку принципов организации общественного контроля на стадиях подготовки и реализации государственных программ Российской Федерации;
создание информационной инфраструктуры для участия общественных организаций в работе с государственными программами Российской Федерации.
5. Организация деятельности по участию граждан в бюджетном процессе в рамках системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов в сфере управления общественными финансами, результатах их общественных обсуждений, в том числе:
создание единого ресурса в сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения;
использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет;
обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти – разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет;
развитие процедур раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов в сфере управления общественными финансами и результатах их общественных обсуждений на региональном уровне.
Участие граждан в бюджетном процессе предполагает открытый доступ к информации о разработке проектов нормативных документов, который, в свою очередь, должен быть обеспечен посредством:
размещения федеральными органами исполнительной власти информации о разработке проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения на едином ресурсе в сети Интернет;
использования федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет;
обязательного обобщения федеральными органами исполнительной власти – разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет.
Необходимо обеспечить реализацию мероприятий, направленных на участие граждан в обсуждении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на региональном уровне.
6. Создание Единого портала бюджетной системы Российской Федерации (далее - единый портал), содержащего, в том числе, информацию:
о прогнозных и фактических поступлениях доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах, плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления;
о расходах на реализацию государственных и муниципальных программ (подпрограмм);
об основных показателях государственных и муниципальных заданий применительно к каждому государственному или муниципальному учреждению;
об использовании государственными и муниципальными учреждениями переданного им в управление недвижимого и особо ценного движимого имущества, в том числе для оказания услуг или выполнения функций.
Публикуемые в открытом доступе данные должны соответствовать принципам открытых государственных данных.
Указанный портал должен обеспечить открытость и доступность для граждан информации о финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления и публично-правовых образований и создать условия для формирования механизмов общественного контроля за деятельностью органов государственного управления, а также подотчетности деятельности публично-правовых образований.
В целях унификации подходов к формированию и публикации открытой бюджетной информации в числе первоочередных мероприятий необходимо предусмотреть разработку методических рекомендаций по порядку предоставления и размещения информации на едином портале, определить перечень обязательной к публикации на едином портале открытой бюджетной информации.
В целях развития единого портала, повышения доступности информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами, а также обеспечения прозрачности финансово-хозяйственной деятельности каждого отдельного государственного (муниципального) учреждения, достоверности и открытости их деятельности, обеспечения участия граждан, общественных институтов, профессиональных сообществ, бизнеса и контролирующих организаций в процессах формирования, утверждения и исполнения бюджета, необходимо организовать привлечение на единый портал всех групп путем:
информирования населения о функционировании единого портала;
создания на едином портале отдельных разделов, адаптированных для каждой целевой аудитории;
организации на едином портале бюджетной системы Российской Федерации системы обратной связи.
7. Использование возможностей «Электронного бюджета» в целях обеспечения доступа заинтересованных пользователей к актуальной информации на протяжении всего бюджетного цикла:
о ходе исполнения бюджета;
подготовке крупных государственных закупок (формировании и реализации планов и планов-графиков государственных закупок);
исполнения государственных (муниципальных) контрактов;
достигнутых результатов по объему и качеству оказанных государственных и муниципальных услуг.
8. Регулярная публикация «бюджета для граждан (открытого бюджета)» в целях обеспечения полного и доступного информирования граждан Российской Федерации о бюджетах бюджетной системы Российской Федерации и отчетах об их исполнении, повышения открытости и прозрачности информации об управлении государственными финансами.
С этой целью будут разработаны и утверждены методические рекомендации по представлению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме.
В указанных Методических рекомендациях будут определены принципы, требования и порядок разработки «бюджета для граждан», под которым понимается документ (аналитический материал), разрабатываемый и публикуемый в открытом доступе финансовым органом соответствующего публично-правового образования в целях предоставления гражданам актуальной информации о бюджете и отчете о его исполнении в объективной, заслуживающей доверия, доступной и простой для понимания форме.
В частности, должно быть установлено, что «бюджет для граждан» разрабатывается финансовым органом соответствующего публично-правового образования:
на основе проекта закона (решения) о бюджете, внесенного Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования на рассмотрение законодательного (представительного) органа;
на основе закона (решения) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год, утвержденного законодательным (представительным) органом.
По решению финансового органа соответствующего публично-правового образования «бюджет для граждан» может разрабатываться (уточняться) дополнительно в соответствии с данными утвержденного закона (решения) о бюджете, а также внесения изменений в закон (решение) о бюджете.
В «бюджет для граждан» при подготовке проекта закона (решения) о бюджете должны быть включены:
описание бюджетного процесса в соответствующем публично-правовом образовании, включая определение основных терминов, используемых в бюджетном процессе, в доступной для граждан форме;
основные макроэкономические показатели (показатели прогноза социально-экономического развития на соответствующей территории), которые заложены в основу проекта закона (решения) о бюджете;
общие характеристики доходов и расходов бюджета;
информация о доходах бюджета по основным группам;
информация о расходах бюджета по государственным (муниципальным) программам, а также разделам (подразделам) бюджетной классификации Российской Федерации с указанием показателей результатов их реализации в соответствующем периоде.
В «бюджет для граждан», сформированный на основе закона (решения) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год, утвержденного законодательным (представительным) органом, должны быть включены:
макроэкономические условия исполнения бюджета;
итоги реализации государственных (муниципальных) программ в соответствующем году (после перехода к планированию и исполнению бюджета в программном формате);
информацию об исполнении бюджета по доходам;
информацию об исполнении бюджета по расходам (в том числе результаты реализации основных мероприятий государственных и муниципальных программ);
источники финансирования дефицита бюджета.
При этом указанные данные приводятся в сравнении с аналогичными показателями, утвержденными (одобренными) в предыдущем бюджетном цикле.
«Бюджет для граждан» также может содержать иную информацию о бюджете и бюджетном процессе соответствующего публично-правового образования по решению его финансового органа.
«Бюджет для граждан» публикуется в средствах массовой информации (в том числе размещается в сети Интернет на официальном сайте финансового органа соответствующего публично-правового образования) одновременно с внесением проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа, а также одновременно с утверждением закона (решения) об исполнении бюджета за очередной финансовый год законодательным (представительным) органом.
На ежегодной основе планируется разработка и публикация «бюджета для граждан» на федеральном уровне, в соответствии с рекомендациями Международного бюджетного партнерства.
9. В условиях открытости и прозрачности в сфере управления общественными финансами возрастает значение бюджетной грамотности граждан Российской Федерации в вопросах формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В этой связи необходимо организовать проведение следующих мероприятий:
по информированию общественности об экономической деятельности организаций сектора государственного управления, а также применению новых бюджетных технологий, ориентированных на различные слои населения;
по формированию и распространению обучающих материалов о бюджетном устройстве и бюджетной системе Российской Федерации, способствующих повышению уровня грамотности различных слоев населения в вопросах формирования и исполнения бюджетов и иных аспектов деятельности органов исполнительной власти.
10. Укрепление позиции Российской Федерации среди стран в международных оценках качества управления общественными финансами по следующим направлениям:
предоставление актуальной информации о последних новациях бюджетного законодательства Российской Федерации в Базу данных Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР) бюджетных правил и процедур (International Budget Practices and Procedures Database);
участие в международных обзорах: ОЭСР о практике бюджетирования, ориентированного на результат (The Performance Budgeting Survey), МВФ «Налогово-бюджетная консолидация в странах «Большой двадцатки». Роль бюджетных процедур» (Fiscal Consolidation in G-20 Countries—The Role of Budget Institutions) и других;
участие в Программе оценки государственных расходов и финансовой отчетности (Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Program);
разработка мероприятий по повышению открытости бюджета для общества с учетом рекомендаций Международного бюджетного партнерства;
сравнительный анализ положений нормативных актов Российской Федерации на соответствие их общепринятым принципам и практике обеспечения прозрачности в налогово-бюджетной сфере: Кодексу надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ, положениям Руководства по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ и Оптимальной практики по обеспечению прозрачности бюджета ОЭСР.
Повышение информированности международного экспертного сообщества о ходе и результатах бюджетных реформы в Российской Федерации будет в значительной степени способствовать усилению авторитета Российской Федерации среди стран, представляющих пример лучшей практики управления общественными финансами.
Повышение финансовой прозрачности и подотчетности органов государственной (муниципальной) власти необходимо осуществлять комплексно на всех стадиях бюджетного процесса, что позволит обеспечить качественное улучшение системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами.