Деятельность уполномоченных органов в сфере регулирования государственной национальной политики Российской Федерации (1991-2012 гг.)

Деятельность уполномоченных органов в сфере регулирования государственной национальной политики Российской Федерации (1991-2012 гг.)

Реформирование уполномоченных органов в сфере регулирования государственной национальной политики РФ

Российская Федерация является одним из крупнейших полиэтничных государств мира. На территории нашей страны, по данным Всероссийской переписи населения 2010 года, проживают представители 193 этнических общностей (в 2002 году насчитывалось 182), обладающих уникальными особенностями материальной и духовной культуры, используется 277 языков и диалектов (в 2002 году – 239). Поэтому вопросы государственного регулирования в сфере межнациональных отношений имеют серьезное стратегическое значение для укрепления гражданского единства россиян, сохранения этнокультурного многообразия российской нации, достижения гражданского и межэтнического согласия.
К настоящему времени создан Совет при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям, соответствующие подразделения в Администрации Президента Российской Федерации и Аппарате Правительства Российской Федерации, назначен курирующий заместитель Председателя Правительства Российской Федерации по вопросам реализации государственной национальной политики, совершенствования организационных и правовых основ национальных отношений, в структуре Правительства Российской Федерации с сентября 2004 г. определен федеральный орган исполнительной власти (Минрегион России), ответственный за выработку политики и нормативно-правовое регулирование в сфере государственной национальной политики, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, взаимодействия с российским казачеством.
Вместе с тем в целях повышения эффективности реализации государственной национальной политики Российской Федерации требуется анализ деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере за период 1991-2004 гг. (до момента образования Минрегиона России) и последующий период 2004-2012 гг. (период существования Минрегиона России), оценка эффективности данных органов в рассматриваемой сфере. Кроме того, следует учитывать неоднократные предложения профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу создания отдельного федерального органа исполнительной власти, в сферу которого бы исключительно входили вопросы реализации государственной национальной политики, а также рекомендации первого заседания Консультативного совета при Председателе Совета Федерации по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями по рассмотрению проекта Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации (г. Москва, 9 ноября 2012 г.) (в части создания отдельного Комитета по делам национальностей при Правительстве Российской Федерации).
Тема создания (или воссоздания) министерства по делам национальностей неизменно присутствует и в рамках различного рода мероприятий, проводимых общественными объединениями, экспертными и научными организациями, а также в публикациях СМИ на фоне пристального внимания общественности к проблемам реализации государственной национальной политики и современной ситуации в сфере межнациональных отношений в Российской Федерации.
Проведенный Минрегионом России соответствующий анализ (приложение №1) показал, что за период с декабря 1991 по февраль 2004 гг. (12,5 лет) ответственными за различные аспекты реализации государственной национальной политики Российской Федерации являлись 11 руководителей: 7 глав 8 федеральных органов исполнительной власти по национальной политике и федеративным отношениям (государственных комитетов и министерств), 1 министр региональной политики Российской Федерации, 2 главы Госкомсевера (в 1991-1994 гг. это был Государственный комитет Российской Федерации по социально-экономическому развитию Севера, в 1995-1998 гг. – Государственный комитет Российской Федерации по вопросам развития Севера, в 1999-2000 гг. – Государственный комитет Российской Федерации по делам Севера), а также        1 министр «без портфеля».
Штатная численность и структура соответствующих органов заметно различалась. Например, в подчинении Министра В.Ю. Зорина находилось всего 9 сотрудников Аппарата Правительства Российской Федерации. С другой стороны, предельная численность центрального аппарата Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации (Минфедерации России) была установлена в количестве 637 сотрудников, помимо этого в министерстве было 3068 сотрудников территориальных органов и 85 загранпредставительств.
Процесс реформирования уполномоченных органов происходил практически ежегодно (Приложение №2). Например, в 1994-1995, 1998-1999, 2000-2001 гг. функции Госкомсевера в части формировании и реализации государственной политики по социально-экономическому развитию северных территорий Российской Федерации, создания необходимых условий для повышения эффективности использования природных ресурсов, улучшения условий жизни населения и всестороннего развития экономики и культуры коренных малочисленных народов Севера неоднократно передавались сначала Министерству по делам национальностей и региональной политике Российской Федерации, потом Министерству региональной политики Российской Федерации и, наконец, Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики (после упразднения этого Министерства в 2001 г. функции в части обеспечения социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера и северных регионов отошли к Минэкономразвития России).
В 1998-1999 гг. отдельно существовали Миннац России и Министерство региональной политики Российской Федерации (Минрегион России).
В 2000 г. на базе Министерства по делам федерации и национальностей, Государственного Комитета Российской Федерации по делам Севера, а также частично ФМС России и Министерства по делам СНГ было образовано Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики. Вновь образованное Министерство имело громоздкий аппарат, оперативное решение вопросов осложнялось сложностью управления, параллельно идущими процессами ликвидации ФМС, и просуществовало оно около полутора лет (до октября 2001 г.).
В целом для всего периода 1991-2004 гг. было характерно постоянное перераспределение функций в сфере национальной и региональной политики, федеративных отношений. При этом преобразования чаще всего были вызваны частыми изменениями состава Правительства Российской Федерации, стремлением вновь назначаемых руководителей получить дополнительные административные и финансовые ресурсы. Все это приводило к постоянным кадровым и структурным изменениям в составе уполномоченных ведомств, что снижало эффективность работы ведомств в сфере регулирования межнациональных отношений.
Сфера ведения уполномоченных органов (приложение №3) охватывала не только национальную политику и развитие коренных малочисленных народов Севера, но и федеративные отношения, региональную политику, социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации. При образовании Минфедерации России (2000 г.) добавились еще и полномочия в сфере миграции населения и взаимодействия с соотечественниками.
Основными задачами уполномоченных органов были:
- содействие этнокультурному развитию народов России;
- реализация Федеративного договора и мер по разграничению полномочий;
- становление и развитие местного самоуправления;
- выравнивание условий развития регионов, в том числе северных территорий;
- содействие развитию казачества;
- реализация мер по реабилитации репрессированных народов и жертв политических репрессий;
- решение вопросов беженцев и вынужденных переселенцев.
Уполномоченными органами обеспечивалась деятельность следующих консультативных структур:
- Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом (образована в 1994 г., постановление Правительства от 11 декабря 1994 г. № 1369);
- Консультативного совета при Правительстве Российской Федерации по делам национально-культурных автономий (образован в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1996 г. № 1517);
- Национального оргкомитета по подготовке и проведению Международного десятилетия коренных народов мира (образован постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. №387);
- Координационного совещания по проблемам межнациональных отношений при Правительстве Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 г. № 1168 было образовано Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России).
Согласно Положению о Минрегионе России, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. № 40, были определены его сферы ведения (приложение №4). Хотя многие функции, имевшиеся у ранее существовавших уполномоченных органов в сфере реализации государственной национальной политики сохранились или незначительно трансформировались (вопросы выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, взаимодействия с казачьими обществами), в компетенцию Министерства добавился широкий спектр вопросов, касающихся выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере градостроительства и территориального планирования, строительства и ЖКХ, развития приграничного и межрегионального сотрудничества. С 2007 г. появились функции, связанные с реализацией Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В то же время вопросы, касающиеся государственного регулирования в сфере миграции населения и находившиеся в 2000-2001 гг. в сфере ведения Минфедерации России были переданы МВД России, а впоследствии ФМС России.
С момента создания Минрегиона России в его составе был образован Департамент межнациональных отношений, в сферу ответственности которого непосредственно входят выработка государственной политики в сфере межнациональных отношений, обеспечение защиты прав национальных меньшинств и устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, осуществление взаимодействия с казачьими обществами, реализация Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. За период 2004-2012 гг. численность Департамента межнациональных отношений несколько менялась, но сохранялась преемственность и постепенное обновление кадрового состава.
В течение периода 1991-2004 гг. были в основном сформированы основные направление законодательной базы в сфере реализации государственной национальной политики (приложение №5).
1991-1993 гг. можно считать началом формирования соответствующего законодательства в Российской Федерации.
В этот период, в частности, был принят Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации», определивший государственные гарантии равноправия, защиты языков народов России, их правовое положение, права граждан на использование языков народов России и т.д.
Значительное число нормативных правовых актов было принято в русле реализации Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов». Впервые были приняты нормативные правовые акты, касающиеся положения российских немцев, народов Северного Кавказа, казачества.
Значительный задел в формировании законодательной базы был сделан в  1996 г. В этот период была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909), которая до сих пор остается основным концептуальным актом в сфере реализации государственной национальной политики. Хотя в современных реалиях положения Концепции государственной национальной политики Российской Федерации во многом устарели, на тот момент ее принятие позволило, в частности, остановить процесс преобразования государственного устройства в конфедерацию.
Принятие федеральных законов «Об общественных объединениях», «О национально-культурной автономии» в том числе позволили предложить альтернативу создания новых административно-территориальных образований по этническому принципу.
В 1997 г. было принято постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 1997 г. № 217 «О мерах по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации», в соответствии с которым был утвержден план первоочередных мероприятий по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации. Однако финансовых средств на его реализацию выделено не было. Фактически план не был выполнен.
Очередной план мероприятий по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации на 1998 - 1999 годы также не был финансово обеспечен.
Принимался ряд нормативных правовых актов, призванных урегулировать сложную этнополитическую ситуацию на Северном Кавказе. В частности, была разработана Федеральная целевая программа экономического и социально-политического развития Северо-Кавказского региона, по преодолению последствий осетино-ингушского конфликта и др.
В 1999-2001 гг. были заложены основы формирования законодательной базы в сфере государственной поддержки в отношении коренных малочисленных народов Севера. Приняты федеральные законы «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации. В 2003 г. вступил в силу Федеральный закон «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации».