Реформирования РАО «ЕЭС России» и оценка эффективности деятельности созданных на его базе структур

Реформирования РАО «ЕЭС России» и оценка эффективности деятельности созданных на его базе структур

Реформирования электроэнергетической отрасли

Цели реформирования были утверждены 526 постановлением Правительства в июле 2001 года. К ним относилось, в первую очередь, повышение эффективности функционирования электроэнергетики, а также обеспечение бесперебойного снабжения отраслей экономики и населения электрической энергией.
Для достижения поставленных целей 526 постановлением были определены соответствующие механизмы.
Все эти механизмы на сегодня реализованы.
Прежде всего, вертикально-интегрированная монополия РАО «ЕЭС России» была разделена по видам деятельности - генерация, передача и распределение электроэнергии, сбыт, оперативно-диспетчерское управление. Такое разделение позволило сделать более прозрачной работу каждого сектора электроэнергетики, а регулирование отрасли более эффективным.
Сформированы и работают оптовый и розничные рынки электроэнергии. В целом, с точки зрения мировой практики, модель российского рынка является одной из наиболее развитых. Хотя опыт работы последних лет показывает, что необходима ее корректировка.
Одним из механизмов достижения целей реформирования в 2001 году было названо привлечение частного капитала в конкурентные виды деятельности – генерацию и сбыт электроэнергии. Этот механизм был реализован. Инвесторы были привлечены и в генерацию, и в сбытовые компании. К сожалению, не все инвесторы оказались добросовестными собственниками. Министерство энергетики и инфраструктурные организации рынков электроэнергии предприняли ряд мер, на сегодня ситуацию в целом можно назвать стабильной.
Что касается такого механизма как передача естественно-монопольных видов деятельности (сети, диспетчирование) под непосредственный контроль государства, то он также реализован.
Для реализации указанных целей в марте 2003 года был принят федеральный закон «Об электроэнергетике», законодательно закрепляющий принципы организации электроэнергетической отрасли.
В течение последнего десятилетия нормы закона дорабатывались, но основополагающие принципы функционирования отрасли оставались неизменными.
Организационная структура отрасли была определена в 2003 году, так же, как и технологическая основа функционирования электроэнергетики. Также были заложены принципы двухуровневого рынка (оптовый и розничные рынки).
В закон «Об электроэнергетике» неоднократно вносились изменения, по большей части уточняющего характера. Вместе с тем, был принят ряд поправок принципиального характера, оказавших важное влияние на конфигурацию отрасли и рынков электроэнергии.
Так, в 2007 году введен запрет на совмещение видов деятельности в отрасли (ФСК, СО ЕЭС разрешено приобретать электроэнергию только на собственные нужды). Кроме того, уточнены механизмы государственного регулирования и контроля, в том числе:
- определены параметры долгосрочного государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике,
- уточнены меры антимонопольного регулирования,
- установлена процедура конкурентного отбора мощности,
- законодательно закреплены основные положения функционирования розничных рынков,
- определены особенности правового статуса и полномочия организаций коммерческой инфраструктуры,
- определены рамки переходного периода реформирования в отрасли – либерализация.
В 2010 году уточнены механизмы государственного регулирования цен (тарифов) в регулируемых видах деятельности, в том числе:
- необходимость возврата инвестированного капитала с учетом экономически обоснованного уровня доходности,
- возможность проведения государственного регулирования цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования,
- возможность проведения долгосрочного государственного регулирования цен (тарифов) для сетевых организаций с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала (RAB), и др.
Сложившаяся в 90-х годах структура электроэнергетической отрасли предполагала консолидацию большей части активов электроэнергетики страны в рамках холдинга РАО «ЕЭС России», около 52% акций которого принадлежало государству. В холдинг были включены вертикально-интегрированные АО-энерго, объединяющие генерацию, передачу, распределение, сбыт, оперативно-диспетчерское управление на территории одного или нескольких субъектов федерации, а также электростанции федерального подчинения и магистральные линии электропередачи. Несколько АО-энерго (Иркутскэнерго, Татэнерго, Башкирэнерго, Новосибирскэнерго) не были включены в холдинг РАО ЕЭС. Также за пределами холдинга оказалась атомная генерация, находящаяся под управлением концерна «Росэнергоатом». Такая организация отрасли не позволяла привлекать необходимые средства на развитие и модернизацию.
В результате структурной реформы, проведенной в 2006-2008 годах, холдинг РАО «ЕЭС России» прекратил существование.
Активы тепловой генерации были консолидированы в рамках генерирующих компаний оптового рынка электроэнергии (ОГК) и территориальных генерирующих компаний (ТГК), большая часть которых была приобретена частными инвесторами. Гидрогенерация (Русгидро) и атомные электростанции остались под контролем государства.
Сетевой комплекс был представлен межрегиональными распределительными сетевыми компаниями (МРСК), объединенными в Холдинг МРСК, и Федеральной сетевой компанией, управляющей магистральными сетями электропередачи. Позднее сетевые активы были консолидированы в рамках холдинга Россети, контрольный пакет акций которого находится в руках государства.
Оперативно-диспетчерское управление единой энергосистемой сосредоточено в Системном операторе, 100% акций которого принадлежит государству.
Для обеспечения работы рынков электроэнергии создана коммерческая инфраструктура отрасли – Некоммерческое партнерство «Совет рынка», объединяющее участников оптового рынка электроэнергии и мощности и инфраструктурные организации, и Администратор торговой системы, выступающее в роли организатора торговли на оптовом рынке электроэнергии и мощности.
В целом, описывая движение отпущенной электроэнергии от генераторов к конечным потребителям, мы имеет следующую картину: порядка 60% электроэнергии реализуется генерирующими компаниями с преобладающим государственным участием. 80% электроэнергии доставляется потребителям через контролируемые государством сетевые компании. 27% реализуемой потребителям электроэнергии продается через подконтрольные государственным компаниям сбытовые организации. В результате реформирования, отрасль стала конкурентной, но при этом доля государства осталась достаточно высокой. Государство может влиять на процессы, происходящие во всех сегментах системы и при необходимости нивелировать возможные риски в одной из самых стратегически важных отраслей экономики страны.
С 2007 года на территории страны функционирует двухуровневый рынок двух товаров – электроэнергии и мощности. На оптовом рынке продавцами и покупателями являются генерирующие компании, операторы экспорта/импорта электроэнергии, гаранитрующие поставщики и сбытовые организации, крупные потребители. На розничных рынках сбытовые компании и гарантирующие поставщики реализуют электроэнергию конечным потребителям.
Контроль и регулирование работы рынков электроэнергии и мощности осуществляется с двух сторон: саморегулируемой организацией участников оптового рынка электроэнергии и мощности (Cовет рынка) на основании договора о присоединении к торговой системе оптового рынка, с одной стороны, и органами государственной власти на основании нормативно-правовых актов федерального и региональных уровней, с другой.
Основным органом управления Совета рынка является Наблюдательный совет, в который входят представители продавцов и покупателей электроэнергии, инфраструктурных организаций, федеральных органов исполнительной власти и Федерального Собрания. Такой состав Наблюдательного совета способствует поиску компромиссных решений, удовлетворяющих всех участников рынка.
Говоря об итогах проведенной реформы надо признать, что в короткий промежуток времени была изменена вся система отношений между потребителями, электроэнергетиками и государством, действовавшая в течении предыдущих десятилетий.
Наиболее важное системное достижение заключается в том, что электроэнергетика в результате реформы приведена в единую систему экономических условий, которая построена в России после реформ 90-х годов.
Для потребителей это означает, что улучшилась доступность и повысилась надежность энергоснабжения, прекратились веерные отключения, появилась возможность выбора различных «тарифных планов».
Для энергокомпаний это означает планирование и производство товара «электроэнергия» на основании рыночного спроса и предложения, экономические стимулы к повышению эффективности работы в условиях конкурентного рынка и получение средств на инвестиции из рыночных источников.
Построенная в результате реформы рыночная электроэнергетика сгенерировала целую группу современных экономических стимулов и новых возможностей для участников электроэнергетического рынка, предоставила новые источники для реализации инвестиционных проектов.
Для всех категорий потребителей заработали эффективные ценовые стимулы для управления своим энергопотреблением и для внедрения энергосберегающих технологий. Существенно упрощен и переведен на рыночные условия доступ к энергетической инфраструктуре. Повысилась эффективность управления за счет передачи части функций на уровень саморегулирования.
Вследствие развития электроэнергетики растет спрос на энергооборудование, появляются новые рабочие места.
В отрасль пошли иностранные инвестиции. Так, крупнейшими инвесторами в российскую энергетику стали финская Фортум, немецкая Е.Он и итальянская Enel. Высокотехнологичные заводы по производству энергооборудования совместно с российскими партнерами открыли в России немецкая Simens, французская Alstom, американская Дженерал Электрик и корейская Hundai.
Одним из наиболее значимых результатов реформы российской электроэнергетики стал приход инвестиций в сектор производства электроэнергии и в сетевую инфраструктуру.
На представленном графике приведены сводные данные по инвестициям в электроэнергетику с 1999 года по данным Агентства по прогнозированию балансов в электроэнергетике. За 2008-2012 годы суммарные вложения в электроэнергетику выросли в 2,8 раза по сравнению с периодом 2003-2007 годов и составили 4,2 трлн. руб.
Как вы видите, прирост инвестиций начинается уже с 2006 года – с запуска новой модели оптового рынка электроэнергии и начала структурных преобразований.
С 2007 года на строительство генерирующих объектов направленно порядка 60% инвестированных в отрасль средств, около 40% – в развитие сетевого комплекса.
За период с 1995 по 2007 годы ежегодные вводы генерирующих мощностей не достигали 3 ГВт, в среднем годовые вводы составляли порядка 1,25 ГВт. За 2008-2012 годы было введено 16,1 ГВт, за предшествующие пять лет – почти в 2 раза меньше.
Электроэнергетика успешно выдержала постперестроечные 90-е годы и перешла в фазу развития после проведения реформы. В результате структурной реформы и рыночных преобразований, в том числе либерализации рынков электроэнергии, в отрасль были привлечены средства в размерах, позволивших более чем вдвое увеличить объемы среднегодовых вводов генерирующих мощностей. До 2018 года только по ДПМ планируется ввести 20,16 ГВт генерирующей мощности (11,4 – тепловая, 9,7 – атомная и гидро).
Следует специально отметить, что в эксплуатацию вводятся современные станции, позволяющие снизить расходы на выработку электроэнергии. За 5 лет расходы условного топлива на производство электроэнергии снизились на 2% - с 335,5 грамм условного топлива на кВт·ч в 2008 году до 329,7 грамм в 2012.
Тем не менее, на повестке дня остается полноценное решение проблемы с выводом из эксплуатации старого оборудования с необходимостью совершенствования механизмов реализации этого процесса. Минэнерго рассматривает подходы к решению данной проблемы.
Ввод новых генерирующих мощностей, помимо улучшения экономических показателей работы отрасли, позволил повысить надежность работы энергосистемы. В 2012 году выработка электроэнергии практически сравнялась с выработкой электроэнергии в 1990 году, при этом установленная мощность электростанций в 2012 году стала на 32,7 ГВт выше. Если в 1990 году установленная мощность превышала максимум нагрузки в 1,25 раза, то в 2012 году - в 1,44 раза.
Вводы новых генерирующих объектов позволили увеличить резервы мощности в единой энергосистеме, хотя в какой-то степени эта ситуация также является следствием упомянутой выше проблемы с выводом неэффективных мощностей.
Динамика коэффициента использования установленной мощности также свидетельствует об увеличении резервов мощности – снижение КИУМ на 3 процентных пункта, наблюдающееся с 2008 года параллельно с ростом потребления, может означать только опережающее по сравнению с ростом потребления увеличение вводов мощностей.
Интенсификацией вводов генерирующих мощностей впервые за всю историю российской электроэнергетики удалось переломить тенденцию к старению основных фондов. В 2011-2012 годах процесс увеличения возраста оборудования остановился. Предполагается, что процесс снижения среднего возраста основных фондов будет продолжаться за счет новых вводов и планового выбытия старого оборудования.